"Все о налогах", N 11, 2004

О ВВЕДЕНИИ РЕНТНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ

ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ БИОЛОГИЧЕСКИМИ РЕСУРСАМИ

И ВОДНЫМИ ОБЪЕКТАМИ

Платежи за пользование биоресурсами

Основной объем биоресурсов, за добычу которых установлена плата, составляют главным образом рыбные и некоторые другие виды водных биологических ресурсов. Их промысел осуществляется практически в течение всего года. В долгосрочной перспективе объемы допустимого улова (ОДУ) водных биоресурсов (ВБР) оцениваются на уровне около 8,0 млн тонн, в том числе в российской экономической зоне и во внутренних водоемах около 4,5 млн тонн.

Уточним, что ОДУ - это научно обоснованная величина годового изъятия конкретного вида водных биологических ресурсов в определенном районе лова, установленная с учетом особенностей данного вида.

Рыбное хозяйство России представляет собой сложный взаимосвязанный многоотраслевой комплекс, включающий более 4 тыс. предприятий различных форм собственности и видов деятельности, и является одним из градообразующих секторов экономики во многих приморских регионах страны. Таким образом, с экономической точки зрения крайне важно установить в данной отрасли эффективный режим налогообложения.

При решении этого вопроса следует учитывать, что сырьевая база рыбного хозяйства имеет ряд характерных особенностей, связанных с сезонностью промысла во многих бассейнах, подвижностью водных биоресурсов в пространстве и во времени, трудностью достоверного прогнозирования запасов ВБР и определения рациональной доли их изъятия без ущерба для дальнейшего воспроизводства. Эти особенности пока не нашли, по мнению автора, должного отражения в экономическом механизме платности за использование биоресурсов, что в определенной мере отрицательно повлияло на состояние отрасли в целом.

Анализ современного состояния рыбного хозяйства страны позволяет определить несколько основных проблем, имеющих экономический характер и препятствующих эффективному развитию этой отрасли. К ним, в частности, относятся:

- отсутствие необходимых правовых документов по устойчивому и долгосрочному управлению ВБР. Например, в Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 г. (одобр. Распоряжением Правительства РФ от 02.09.2003 N 1265-р) прямо было отмечено, что за последние 10 лет так и не удалось создать нормативную правовую базу, необходимую для эффективного функционирования рыбного хозяйства, обеспечить координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере управления водными биологическими ресурсами;

- резкое снижение запасов ВБР континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, в особенности ценных видов этих ресурсов;

- неурегулированность экономических связей между регионами, отраслями и предприятиями;

- слабая изученность состояния ВБР в ряде районов внутренних морских вод, территориального моря и прибрежной части Российской Федерации;

- бессистемное наращивание мощностей добывающего флота, в том числе за счет аренды российскими рыбопромышленными предприятиями иностранных судов;

- наличие существенного дисбаланса между объемами допустимого улова ВБР в исключительной экономической зоне Российской Федерации по основным объектам промысла и между производственными мощностями для их изъятия;

- увеличение нагрузки на ВБР исключительной экономической зоны Российской Федерации в связи с сокращением отечественного промысла в экономических зонах других стран и открытых районах Мирового океана;

- несовершенство системы распределения квот добычи ВБР по объектам и районам промысла между субъектами рыбохозяйственной деятельности;

- неполное освоение некоторых видов ВБР, доступных для российского промысла, как в отечественной экономической зоне, так и в экономических зонах иностранных государств и открытых районах Мирового океана;

- медленное развитие современной кредитно-финансовой, организационной и информационной структур поддержки конкурентоспособности отечественного производителя и продвижения рыбных товаров на внешнем и внутреннем рынках;

- недостаточный уровень менеджмента, организационной и консультационной работы по формированию и функционированию новых производственных, рыночных и финансовых структур;

- общий резкий спад инвестиционной активности в отрасли.

Приведенный выше перечень проблем показывает, что их решение может быть осуществлено путем осуществления комплекса экономических и иных мер. В приведенной статье рассмотрим возможность урегулирования некоторых проблем отрасли путем совершенствования экономического механизма платности добычи водных биоресурсов в части введения рентной составляющей при исчислении соответствующих платежей.

Отметим, что водные биоресурсы являются самовоспроизводящимися, поэтому экономическая оценка ВБР для определения уровня платежей за их изъятие не может базироваться на затратном методе по их воспроизводству.

В настоящее время за добычу ВБР применяются платежи, установленные гл.25.1 "Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов" НК РФ, введенной Федеральным законом от 11.11.2003 N 148-ФЗ.

Принятие данной главы завершило продолжительный и достаточно противоречивый этап в установлении и функционировании системы платежей за пользование биоресурсами. В этой связи отметим, что одной из основных причин, повлиявших на применение в рыбной отрасли совершенно разных экономических инструментов (от бесплатного распределения квот на вылов до введения аукционной системы продажи этих квот, а затем установление и налогового механизма за вылов ВБР), явилось отсутствие базового закона в области рыболовства и охраны водных биоресурсов. Проект этого закона дорабатывается в настоящее время. Поэтому и после введения налоговых платежей продолжают возникать вопросы: что же будет дальше? Ведь мало кто сомневается в том, что действующие сборы за возможность вылова являются далеко не лучшим и единственно верным экономическим инструментом, способным выправить финансовое состояние отрасли. Это, в свою очередь, не означает, что установленные НК РФ сборы следует отменить. Но, наверно, никто не будет заявлять, что в налоговом механизме сейчас все безупречно. В связи с этим рассмотрим вопрос: предусматривает ли действующая система платности за добычу ВБР учет рентных факторов?

Некоторые положения гл.25.1 НК РФ содержат определенную дифференциацию условий исчисления и взимания сбора по водным бассейнам (внутренним морским водам, другим морям, исключительной экономической зоне Российской Федерации, континентальному шельфу), а также по целям использования ВБР и категориям хозяйствующих субъектов в рыбной отрасли.

Так, установлены различные ставки сбора по одним и тем же видам ВБР в зависимости от рыбохозяйственного бассейна. За основу расчета этих ставок, как отмечалось в свое время Роскомрыболовством России, принимались потребности государства в средствах на финансирование выполнения работ, имеющих народно-хозяйственную значимость. Объемы этих потребностей корректировались с учетом объема предельно допустимого улова и сложившейся структуры оптовых цен при реализации конкретного вида ВБР, т.е. такая дифференциация ставок, по сути, не определялась на основе рентных отношений между государством и конкретным пользователем.

Кроме того, установлено всего лишь три укрупненных рыбохозяйственных бассейна: Дальневосточный, Северный, Азово-Черноморский. То есть, несмотря на то, что лов только в одном бассейне производится не менее чем в десяти водных объектах и в еще большем количестве зон (районов) лова, для расчета суммы платы применяются одни и те же ставки за соответствующий вид биоресурса. Например, Дальневосточный бассейн включает в себя:

- внутренние морские воды;

- территориальное море;

- исключительную экономическую зону и континентальный шельф Российской Федерации в Чукотском, Восточно-Сибирском, Беринговом, Охотском, Японском морях и Тихом океане.

При определении размера платы за одни и те же виды ВБР во всех районах лова, относящихся к этому бассейну, будет применяться одинаковая ставка сбора. Например, за вылов сельди - 500 руб. за тонну, а за вылов трески - 3000 руб. за тонну без учета каких-либо природных и экономических факторов, характерных для разных районов (водных объектов), где осуществляется лов этих видов рыб.

Аналогичная ситуация по Северному и Азово-Черноморскому бассейнам.

Далее, гл.25.1 НК РФ предусмотрено понижение ставок сбора для отдельных градо- и поселкообразующих организаций по сравнению с другими пользователями ВБР. Но этот принцип установления льгот по сбору нельзя увязать с особенностями природных условий и экономической ценностью ресурсов по месту нахождения данных организаций. Значит, природная рента и здесь не учитывается.

Следует также отметить, что утвержденные гл.25.1 НК РФ ставки сбора применяются пользователями ВБР напрямую. А именно региональные органы власти не имеют возможности понизить или повысить их размер с учетом местных условий лова и последующего состояния биоресурсов (возможности их воспроизводства в районе лова).

Что же можно предложить взамен применяемого порядка дифференциации ставок в гл.25.1 НК РФ? Видимо, такую систему платежей (ставок платы), которая могла бы точнее учитывать различные условия, в которых ведут свою деятельность рыбопромысловые хозяйства, а также экономическую и природную ценность добываемых ресурсов. Целесообразно размер рассчитываемой платы увязать с факторами, влияющими на возможность фактической реализации разрешения на вылов. При этом должен учитываться и фактический объем добываемых ресурсов, а не только указанный в разрешении. Такая система при некотором усложнении (по сравнению с действующей) не стала бы вызывать у хозяйствующих субъектов столько недоуменных вопросов об объективности установления нынешних размеров ставок сбора и оправданности внесения платы до начала лова.

Исходя из изложенного выше, на первой стадии введения рентных платежей может быть осуществлено уточнение действующих ставок сбора, что позволяет решить этот вопрос в рамках налогового законодательства.

По мнению автора, при определении размеров ставок сбора необходимо учесть следующие дополнительные факторы:

а) время вылова (сезон);

б) место лова;

в) объемы вылова (размеры квот);

г) виды судов, на которых производится вылов, и используемых орудий добычи ВБР (сети, тралы);

д) вид промысла (самостоятельно или на иных условиях).

Факторы "а" и "б" имеют прямую рентную "нагрузку", поскольку от них зависит степень реализации самой возможности добычи ВБР. Объем разрешенного вылова (фактор "в") также может быть причислен к рентным, так как наличие у одного из рыбаков разрешения на больший размер допустимой добычи конкретного вида ВБР (по сравнению с другими участниками в этом же районе лова) непосредственно влияет на уровень получаемого им дохода.

Что же касается вида судов и орудий лова (фактор "г"), то это заметно влияет на степень рационального и (или) эффективного лова, поскольку многие орудия лова сконструированы таким образом, что в сети попадают и те виды биоресурсов, которые пользователю либо не нужны, либо он не имеет разрешения на их вылов. Таким образом, часть продукции в ряде случаев просто выбрасывается обратно в море или же скрывается от органов рыбной охраны. Все это отрицательно сказывается на состоянии биоресурсов и снижает возможность их воспроизводства. Исходя из сказанного, и этот фактор может быть отнесен к рентным.

Кроме того, учитывая дисбаланс между производственными мощностями и возможностями сырьевой базы, целесообразно рассмотреть возможность о введении ограничений на количество используемых на промысле судов путем установления минимального объема вылова на одно среднестатистическое судно, обеспечивающего его рентабельную работу.

Далее целесообразно рассмотреть возможность корректировки такого положения гл.25.1 НК РФ, как обязанность внесения платы независимо от фактического улова. Напомним, что в соответствии с данной главой сумма сбора за пользование ВБР уплачивается в виде разового и регулярных взносов. Сумма разового взноса определяется как доля исчисленной суммы сбора, размер которой равен 10%. Уплата разового взноса производится при получении лицензии (разрешения) на пользование ВБР. Оставшаяся сумма сбора, определяемая как разность между исчисленной суммой сбора и суммой разового взноса, уплачивается равными долями в виде регулярных взносов в течение всего срока действия лицензии (разрешения) на пользование ВБР ежемесячно.

Представляется, что до введения эффективного механизма контроля за реальным выловом и, соответственно, последующей за этим корректировкой рассматриваемой нормы гл.25.1 НК РФ необходимо уже сейчас ввести дополнительный коэффициент "риска", который учитывал бы ситуации безрезультатного лова из-за чисто природных факторов. Например, наличие стабильно более плохих погодных условий в отдельных районах лова по сравнению с другими, что обусловливает более редкие выходы в море и затрудненный лов. Дополнительные коэффициенты "риска" могут быть установлены к ставкам сбора и при наличии (отсутствии) уточненных данных о состоянии (объемах) конкретных видов биоресурсов в разрешенных районах лова.

Говоря об учете указанных выше факторов в определении размеров рентных платежей, следует отметить, что в данном случае речь не идет об обязательном увеличении общего уровня платы по сравнению с действующим порядком ее исчисления. Здесь, как уже обращалось внимание, предлагается более полный учет особенностей осуществления лова, которые имеются во всех промысловых районах. Таким образом, максимальный учет этих особенностей позволит создать более равные условия для рыбацких хозяйств, и значит, сделает порядок их налогообложения более справедливым, что полностью соответствует принципам первой части НК РФ.

Кроме того, при принятии решения о более существенном изменении порядка исчисления и взимания платы за пользование ВБР целесообразно в случае сохранения налогового сбора на добычу (вылов) водных биоресурсов ввести также неналоговые платежи в виде:

- платы за информацию о состоянии биоресурсов;

- сбора за выдачу лицензии на право пользования ВБР.

При этом, по мнению автора, плату за информацию о состоянии биоресурсов надо устанавливать только тем пользователям, которые:

- собираются вести лов в новых, ранее не освоенных районах промысла;

- не относятся к градо- и поселкообразующим рыбопромысловым организациям.

Возвращаясь к проекту федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", следует отметить, что в последней редакции этого законопроекта не содержится, к сожалению, норм, определяющих механизм взимания платы. Так, в ст.79 законопроекта всего лишь указано, что "Плата за пользование водными биоресурсами устанавливается федеральным законом", т.е. это предполагает введение платы другим законодательным актом. По мнению автора, данный подход был обусловлен разработкой законопроекта в условиях, когда уже было принято принципиальное решение о введении налогового сбора за вылов ВБР. Но мы сейчас рассматриваем другую ситуацию, когда в ходе доработки законопроекта может быть рассмотрен вопрос о возможности введения системы неналоговых платежей за пользование ВБР вместо гл.25.1 НК РФ.

По аналогии можно привести в пример разрабатываемую новую версию Водного кодекса РФ. Так, уже при принятии в 2004 г. новой гл.25.2 "Водный налог" Правительством РФ планировалось в ближайшем будущем перейти на неналоговые платежи за пользование водными ресурсами, регулируемые Водным кодексом.

Таким образом, в случае принятия решения о введении нового механизма платы за использование ВБР порядок определения и введения соответствующих ставок платы может коренным образом измениться. И в этих условиях ставки могут уже определяться с учетом максимального учета всех упомянутых выше рентных факторов. Для этого ставки целесообразно устанавливать не только на основании норм указанного выше Федерального закона, но и иных актов, т.е. осуществлять более гибкую корректировку ставок на уровне Правительства РФ и региональных органов государственной власти.

При этом минимальный размер уточненных ставок должен, видимо, соответствовать уровню "стоимости" квот при практикуемой их "перепродаже" и учитывать стоимость самого добываемого ресурса. А стоимость ресурса должна учитывать факт поставки продукции на внутренний или внешний рынок, поскольку реализация ВБР на экспорт гораздо выгоднее для рыбопромысловых организаций. Поэтому необходимо дифференцировать ставки по квотам на вылов с условием доставки продукции в российские порты и по квотам на вылов с правом прямой доставки продукции в иностранные порты.

В случае введения ставок Федеральным законом "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и разработанными на его основании другими нормативными актами они должны учитывать те же факторы, что и при совершенствовании налоговых ставок сбора (см. предложения, изложенные выше). Причем к этим факторам целесообразно дополнительно включить цель лова. То есть учитывать, для каких целей производится вылов:

- в промышленных целях;

- для научных исследований;

- при осуществлении рыбоводства;

- для выполнения международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и рыбного хозяйства;

- в любительском и спортивном рыболовстве.

При указанных видах лова получается разный уровень воздействия на биоресурсы, как и различный уровень доходов при промышленной добыче и других видах лова.

А при уточнении такого фактора, как место лова, целесообразно учесть, где производится рыболовство: во внутренних водоемах или на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Поскольку стоимость биоресурсов здесь различается в разы.

В целом, основной задачей автор считает определение и установление таких конкретных размеров ставок платы, которые, не ущемляя интересов государства в части получения соответствующих доходов за добычу рыбных ресурсов, одновременно стимулировали бы рациональное использование и воспроизводство этих ресурсов, а также учитывали бы интересы рыболовецких организаций.

Более полный учет рентных факторов в рыбном хозяйстве непосредственным образом связан и с порядком распределения промышленных квот на добычу (вылов) ВБР. Уточним, что промышленная квота - это доля в общем объеме допустимого улова, выделяемая для конкретных нужд участникам отношений в области рыболовства, а регулирование квоты вылова ВБР - это распределение и перераспределение долей квоты с учетом сложившегося фактического освоения пользователями выделенных квот, уровня соблюдения правил рыболовства, а также социально-экономической ситуации.

В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 20.11.2003 N 704, установившее общий порядок определения квот на вылов (добычу) водных биоресурсов. А Распоряжением Правительства РФ от 12.11.2003 N 1644-р были утверждены объемы допустимого улова в 2004 г. по водным биоресурсам во внутренних пресноводных водоемах, внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Азовском, Каспийском морях и низовьях впадающих в них рек, а также в реке Амур.

Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2003 N 1947-р был утвержден на 2004 г. общий объем квот на вылов (добычу) водных биоресурсов в промышленных целях, а также в научно-исследовательских, учебных и культурно-просветительских целях.

В связи с этим отметим, что по поводу научных квот в последние годы возникало очень много споров. Следует еще раз подчеркнуть, что к рассматриваемой теме о рентных платежах вопрос о научных квотах имеет прямое отношение, так как научные исследования состояния рыбных запасов страны непосредственным образом влияют на их экономическую оценку.

Что же такое научная квота и какой вылов необходим для исследований и оценки запасов? В СССР никаких специальных квот не существовало. Ученые выходили в море вместе с рыбаками на обычных промысловых судах и в разных районах лова исследовали различными методами по 1000 экземпляров пойманной рыбы. А статистику по уловам на всей акватории регулярно представляли все промысловые суда. Однако в некоторых периферийных районах промысла, находящихся вне зоны массового скопления рыбы, научные квоты, как отмечают некоторые эксперты, необходимы. Вопрос только в их объемах, которые не должны приближаться к объемам промышленных выловов. Известны многочисленные факты, когда большая часть этих квот, выделенная для научных целей, затем перепродавалась по рыночным ценам другим потребителям. Более того, до недавнего времени в практику соответствующих научных организаций входила реализация другим предприятиям своей рыбной продукции, полученной из выделенных на научные цели бесплатных квот.

Отсюда вывод: нельзя финансировать коммерческие научные учреждения, занимающиеся оценкой и прогнозом рыбных запасов, в зависимости от количества получаемых ими научных квот. Как можно будет доверять оценку запасов промысла науке, которая сама занимается коммерческой деятельностью? Поэтому эксперты предлагают иной путь: если и будет принято решение о повсеместном восстановлении научных квот, то следует продавать их на специальных аукционах, а полученные средства направлять на специализированный счет для финансирования науки. Только таким образом можно исключить коммерческий интерес соответствующих научных учреждений и сделать оценку рыбных запасов независимой от промысловой деятельности.

При этом объемы научных квот целесообразно уменьшить на величину ликвидных видов биоресурсов в районах промысла, выделяемых в настоящее время для проведения государственного мониторинга (контрольного лова). Сам же контрольный лов ликвидных видов биоресурсов в промысловых районах должен осуществляться промышленными предприятиями в пределах их долей от ОДУ под руководством уполномоченных научных наблюдателей специализированных научных организаций.

В целом совершенствование механизмов распределения квот на вылов ВБР заключается в выработке дифференцированного подхода к выбору приоритетов среди пользователей с учетом ликвидности объектов промысла и социально-экономических последствий их эксплуатации.

Здесь к месту будет упомянуть норму гл.25.1 НК РФ (п.6 ст.333.3), согласно которой добыча ВБР производится по ставке 0 руб. (т.е. бесплатно) в целях изучения запасов и промышленной экспертизы, а также в научных целях. Исходя из изложенных выше доводов, данную норму необходимо, по мнению автора, соответствующим образом скорректировать.

* * *

В заключение следует отметить, что совершенствование механизма долгосрочного управления водными биологическими ресурсами позволит ликвидировать несоответствие добывающих мощностей рыбопромыслового флота запасам ВБР в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации. А расширение исследования этих ресурсов позволит включить в промысловый оборот малоизученные и недоиспользуемые их виды, освоить новые промысловые районы. Рыночные предпосылки для осуществления соответствующих мер обусловлены:

- достаточно высоким потенциальным спросом населения страны на рыбные товары и товары других отраслей народного хозяйства - на кормовую и техническую продукцию;

- близостью емких зарубежных рынков, для которых характерен устойчивый спрос на рыбные товары;

- положительными сдвигами в экономике страны и соответствующим ростом доходов населения и улучшением финансового состояния предприятий, определяющих увеличение платежеспособного спроса их на рыбные товары и услуги отрасли.

А экономические предпосылки развития рыбного хозяйства предполагают необходимость совершенствования налогового (в том числе через введение системы рентных платежей), таможенного и инвестиционного законодательства следующим образом: усилением инвестиционной активности предприятий (в том числе за счет расширения страховых и лизинговых отношений, привлечения иностранных инвестиций); развитием среднего и малого предпринимательства; совершенствованием организационной структуры управления рыбным хозяйством; участием в международном разделении труда и развитием внешнеэкономических связей в области рыболовства.

Платежи за пользование водными ресурсами

Система рентных платежей за пользование природными ресурсами в последнее время активно пропагандируется многими экономистами. При этом, как правило, чаще рассматриваются различные подходы к введению рентных платежей в недропользовании <*>, реже - в лесном секторе, еще реже - при пользовании водными ресурсами. Это и неудивительно, ведь предложения о введении рентных платежей в сфере нефтедобычи или при извлечении другого сырья обусловлены тем, что здесь налицо наличие сверхдоходов. А у основной части плательщиков водного налога (предприятий водопроводного хозяйства) нет не то что сверхприбыли, а зачастую и просто прибыли, которая может составить налоговую базу для рентных платежей. Эти предприятия действуют в условиях государственного регулирования тарифов на услуги водоснабжения, когда производимая из природной воды питьевая вода продается основному потребителю - населению по цене ниже ее себестоимости.

     
   ————————————————————————————————
   

<*> См.: Все о налогах. 2004. N 7. С. 3 - 8; N 8. С. 3 - 9 (прим. ред.).

Кроме того, рентные платежи по своей природе никак не связаны с расходами на восстановление и охрану водных объектов и соответственно не могут выполнять тех функций, которые в настоящее время выполняют платежи за пользование водными объектами. Поэтому многие эксперты считают, что наряду с рентными платежами (если таковые и будут установлены) нужно вводить еще и плату на восстановление и охрану водных объектов, как это предусмотрено ст.123 Водного кодекса РФ.

Однако предложения о необходимости введения рентных платежей и в сфере водопользования продолжают поступать по нарастающей. Дискуссии о возможности введения рентных платежей в водопользовании особенно оживились в ходе разработки и принятия новой главы Налогового кодекса - "Водный налог" и в силу предполагающихся изменений Водного кодекса (после введения в Водный кодекс специального раздела о неналоговых платежах за пользование водными ресурсами).

Экономическая концепция платности водопользования базируется на платности ограниченного водного ресурса. Поэтому было совершенно обоснованным введение сначала полноценной платы за изъятие водного ресурса (как основной в системе платежей за пользование водными объектами - в соответствии с Федеральным законом от 06.05.1998 N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" (в ред. от 29.06.2004) <**>), а затем принятие и специальной главы "Водный налог" НК РФ.

     
   ————————————————————————————————
   

<**> Утрачивает силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 28.07.2004 N 83-ФЗ.

Однако в рыночных условиях оценка водных ресурсов должна отражать не только экономическую значимость соответствующих водных объектов и выгоду от их эксплуатации, но и множество других эколого-географических факторов, поскольку вода является одним из стратегических ресурсов.

Водный фонд России, а также водохозяйственный комплекс, представленный совокупностью водохозяйственных систем и сооружений, имеют важнейшее значение для развития отечественной экономики. Так, водно-ресурсный потенциал России оценивается в сумме около 23 трлн руб.

В среднем ресурсы речного стока России составляют более 4000 куб. км (11% от мирового стока). В стране насчитывается более 2,5 млн рек общей протяженностью более 3 млн км и 2,7 млн озер, в которых сосредоточено около 26,5 тыс. куб. км пресных вод. Общий запас подземных вод составляет более 200 куб. км. Имеется 2290 средних и крупных водохранилищ объемом свыше 1 млн куб. м, общая емкость которых составляет 800 куб. км.

Таким образом, в стране создан и функционирует мощный водохозяйственный комплекс, обеспечивающий удовлетворение потребностей в воде промышленности, водного транспорта, гидроэнергетики, сельского хозяйства, питьевого водоснабжения. Хотя проблемы в водном хозяйстве страны тоже очень серьезные, они хорошо известны, и здесь нет необходимости их перечислять. Ясно, что в основном эти проблемы связаны с недостаточным финансированием водного хозяйства, поэтому в данной статье как раз и делается попытка рассмотреть возможность их решения путем совершенствования платежей за водопользование.

Действительно, решение проблемы устойчивого финансирования водохозяйственной деятельности, адаптированной к рыночным условиям, а также институциональное и организационное обеспечение функционирования регулируемого рынка водохозяйственных услуг на федеральном и на региональном уровне напрямую связаны с полнотой и своевременностью внесения платежей за пользование водными объектами и их размерами.

Поскольку темой статьи является анализ возможностей введения рентных платежей в водопользовании, сначала целесообразно определить, возникают ли и (или) имеются ли рентные факторы при эксплуатации водных объектов. Этот вопрос поначалу покажется совершенно излишним. Ведь очевиден тот факт, что многие водные объекты располагаются в различных эколого-географических условиях и отличаются как по составу водных ресурсов, так и по их объему (стоку). При этом климатические и природно-географические особенности территорий определяют также различия и по условиям водообеспечения. Так, ряд регионов страны относится к территориям средней водообеспеченности (это Центр, Урал, юг Западной Сибири, Восточная Сибирь), а ряд регионов - к территориям низкой водообеспеченности (Ставрополье, Заволжье, Нижнее Поволжье, отдельные районы Западной Сибири, Забайкалье, центральная Якутия).

Недостаточная обеспеченность водными ресурсами в качественном аспекте связана с загрязнением вод и иным антропогенно обусловленным изменением их природного состава. Количественный аспект связан с напряженностью водохозяйственного баланса. Наблюдается превышение потребностей в воде у различных групп водопользователей над возможностью использовать водные объекты без нанесения им непоправимого ущерба.

Дефицит водных ресурсов в значительной степени определяется расточительным отношением к ним. Высокая водоемкость экономики, характеризуемая традиционно высокими удельными расходами воды на единицу произведенной продукции, сохраняется и в настоящее время. Последние годы были отмечены дисбалансом между объемами производства и водопотребления, т.е. более глубоким спадом производства по сравнению с водопотреблением.

При этом имеются значительные различия при пользовании подземными и поверхностными водными объектами. По мнению некоторых экспертов, легче произвести рентную оценку именно подземных источников.

Специфической особенностью подземных вод как одного из видов природных ресурсов является их двойственный характер. С одной стороны, это подвижное полезное ископаемое, находящееся в недрах и извлекаемое из них, с другой - часть общих водных ресурсов. Двойственный характер подземных вод определяет как особенности государственного управления этими ресурсами (тесное взаимодействие геологической и водной служб), так и специфику налогообложения при их использовании.

Сейчас плата за их забор определяется по затратной концепции, исходя из размера затрат, необходимых для подготовки водных ресурсов к эксплуатации и поддержания их в надлежащем состоянии. Это не позволяет выявить реальную экономическую ценность месторождений вод в зависимости от их качества и расположения. При рентном подходе к экономической оценке данных ресурсов необходимо иметь в виду, что запасы подземных вод действительно ограничены, в отличие от поверхностных водных объектов во многих регионах.

В то же время поверхностные водные объекты интенсивно истощаются в результате антропогенного загрязнения. Поэтому возникает проблема выбытия из хозяйственного оборота источников чистой воды, порождающая необходимость забора воды худшего качества. Это связано, в свою очередь, с ростом издержек производства на очистку, фильтрацию, обеззараживание и другие работы по доведению воды до установленного качества для безопасного потребления. При данных обстоятельствах предприятия, использующие подземные источники, оказываются в более благоприятных экономических условиях, чем потребители загрязненных поверхностных вод. Экономию затрат, обусловленную потреблением воды лучшего качества, можно рассматривать как дифференциальную водную ренту.

Введение такого рентного платежа будет экономически обоснованно и перспективно, учитывая, что в целом на территории России выявлено более 4 тыс. месторождений и участков питьевых и технических подземных вод, эксплуатационные запасы по которым составляют свыше 30 куб. км в год, причем около 95% оцененных запасов предназначено для хозяйственно-питьевого водоснабжения. Примерно 50% общего отбора подземных вод осуществляется на участках с оцененными эксплуатационными запасами, что составляет около 30% от разведанных запасов подземных вод, подготовленных для промышленного освоения. При этом эксплуатируется немногим более 55% месторождений, разведанных для хозяйственно-питьевого водоснабжения.

В случае теплоэнергетических подземных вод тоже возможна их дифференциация в целях определения другого рентного фактора в ходе их эксплуатации.

Отметим, что теплоэнергетические подземные воды занимают первое место среди нетрадиционных возобновляемых и экологически безопасных источников тепловой энергии в Российской Федерации. Наиболее перспективными районами использования теплоэнергетических вод являются Предкавказье, Западная Сибирь, Камчатка, о. Сахалин и Курильские острова.

В настоящее время на территории России разведаны 60 месторождений теплоэнергетических вод и б месторождений гидротермальных вод. Уровень освоения указанных месторождений составляет соответственно 20 и 40%. Такой невысокий уровень освоения объясняется в основном невысокими тарифами на другой источник тепла - природный газ. Однако, учитывая постепенное повышение на него цен и ограничение его потребления путем установления более жестких лимитов, можно предположить, что в ближайшем будущем будет организовано гораздо более интенсивное использование указанных вод.

Ресурсная база промышленных подземных вод ограничивается четырьмя месторождениями: в Краснодарском крае, Пермской и Тюменской областях.

Перспектива использования промышленных вод связана с решением проблемы комплексной переработки вод с извлечением, кроме йода и брома, таких компонентов, как литий, цезий, бор, соли натрия, калия и магния, а также решения вопроса об экологической безопасности утилизации отработанных вод.

Указанные выше отличия в качественном составе данных вод также могут служить основанием для разработки и применения дифференцированной шкалы рентных платежей.

Дальнейшее совершенствование системы этих платежей связано с развитием в целом ресурсной базы подземных вод и проведением следующих работ:

- оценкой состояния месторождении соответствующих типов подземных вод, их эксплуатационных запасов, перспектив использования в отраслях экономики;

- созданием в системе государственного мониторинга подземных вод подсистемы мониторинга минеральных, лечебных, теплоэнергетических и промышленных вод;

- созданием и ведением системы государственного учета рассматриваемых типов подземных вод и государственного баланса их запасов и использования;

- совершенствованием методики разведки и оценки эксплуатационных запасов месторождений минеральных лечебных вод, содержащих разные типы минеральных вод;

- разработкой регламента лицензирования пользования недрами для добычи соответствующих типов подземных вод при наличии нескольких недропользователей;

- разработкой комплексной технологии извлечения из подземных вод ценных компонентов.

Что же касается пользования поверхностными водными объектами, то и здесь наличествуют, на взгляд автора, несколько рентных факторов.

Во-первых, уже действующие ставки платы, утвержденные Законом N 71-ФЗ, а также вводимые с 1 января 2005 г. гл.25.2 "Водный налог" НК РФ дифференцированы по бассейнам рек, озер и морей. Размеры этих ставок устанавливались исходя из принципов экономического регулирования, использования, восстановления и охраны разных водных объектов. Для каждого экономического района условия водопользования различны, поэтому налоговые ставки были дифференцированы в зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков водных объектов по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам.

Этот принцип подтвержден и тем, что по бассейнам одних и тех же водных объектов были установлены разные ставки платы. Например, река Волга протекает по территории семи экономических районов, в которых применяются четыре разные ставки по бассейну этой реки. То же касается реки Дон (четыре экономических района - четыре ставки налога) и ряда других водных объектов.

Однако принятие гл.25.2 НК РФ резко сузило возможность более полного учета данных факторов исходя из региональных (местных) условий водопользования. Напомним, что Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами", предшествующий гл.25.2 "Водный налог" НК РФ, содержал гораздо больше норм для учета региональных особенностей водопользования, поскольку предоставлял право законодательным органам субъектов Российской Федерации корректировать федеральные ставки платы в пределах их максимальных и минимальных значений.

Кроме того, данной главой из объекта налогообложения исключен сброс сточных вод в связи с тем, что в настоящее время уже взимается плата за сброс загрязняющих веществ в водные объекты. Однако, по мнению В. Орлова, первого заместителя Председателя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей природной среды Совета Федерации, взимание платы за сброс загрязняющих веществ в составе экологических платежей не имеет прямой связи с рассматриваемым видом водопользования, так как при сбросе даже очищенных вод происходит пользование конкретным водным объектом. Следовательно, этот фактор обязательно должен учитываться при взимании платы за водопользование.

На уровне Правительства РФ уже принято принципиальное решение о введении в ближайшем будущем системы неналоговых платежей, регулируемых Водным кодексом РФ. В связи с этим учет указанных выше рентных факторов в составе новых платежей, может при одновременном стимулировании рационального водопользования обеспечить достаточно существенные суммы платежей за использование водных ресурсов.

* * *

В подтверждение изложенных выше взглядов о необходимости учета рентообразующих факторов в водопользовании для введения соответствующей системы платежей отметим, что согласно разработанной еще в 2002 г. Концепции совершенствования и развития системы государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом Российской Федерации в перспективе расчетная база платежей за водопользование должна корректироваться (в сторону увеличения) с учетом социально-экономической оценки водных, биологических, гидроэнергетических, рекреационных и других ресурсов водных объектов, которые подлежат учету в системе национальных счетов.

В настоящее время эти активы не учитываются, в результате чего вся система экономических показателей водопользования существенно искажена, поскольку не учитывает, например, затраты на очистку забираемой из водоисточников загрязненной воды, лечение людей, потребляющих некачественную питьевую воду. Эти затраты отражаются в показателях экономической активности других отраслей экономики, что неправомерно выдается за показатели экономического роста. Реализация указанного подхода к корректировке платежей будет серьезным стимулом бережного отношения к водным ресурсам.

Наилучший способ заключается в том, чтобы создать условия для проявления экономических интересов водопользователей. Главное условие для этого - введение в действие нового хозяйственного механизма водопользования, адекватного рыночным условиям и обеспечивающего резкую активизацию деятельности и согласование интересов всех участников водных отношений. Чем быстрее будет осуществляться внедрение данного механизма, тем быстрее государство сможет освободиться от необходимости поддерживать водохозяйственную инфраструктуру и выделять значительные бюджетные средства на водохозяйственную и водоохранную деятельность.

А.В.Петелин

Советник налоговой службы

Российской Федерации II ранга

Подписано в печать

22.10.2004

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——