"Ваш бюджетный учет", 2006, N 9

АВТОНОМНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. РЕФОРМА В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

9 июня 2006 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла в первом чтении проект федерального закона "Об автономных учреждениях". Как сообщалось в средствах массовой информации, за него проголосовали 289 депутатов, против - 90, один депутат воздержался.

Рассмотрение данного законопроекта во втором чтении намечено на осеннюю сессию. До этого времени депутаты проведут дополнительные консультации, в т.ч. с представителями общественного и экспертного сообщества, поскольку, как отметил спикер Госдумы Борис Грызлов, принятие данного закона - дело очень серьезное, в котором спешки быть не должно.

Действительно, принятие данного закона - это грандиозная реформа в сфере деятельности государственных и муниципальных бюджетных учреждений. И многие учреждения могут подвергнуться этой реформе непосредственно. Поэтому, на наш взгляд, необходимо ознакомиться с возможной будущей перспективой заранее, несмотря на то что законопроект прошел лишь первое чтение и в него еще могут быть внесены значительные изменения.

Следует отметить, что данный законопроект готовился давно. Он был подготовлен Министерством экономического и социального развития Российской Федерации во исполнение Плана мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003 - 2004 гг., и внесен в Правительство Российской Федерации. Затем законопроект прошел сложную процедуру согласования, после чего и был представлен на рассмотрение депутатов.

Законопроект предусматривает создание нового государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения. Предполагается, что автономные учреждения будут действовать наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями. Однако, в отличие от государственных и муниципальных учреждений, автономные учреждения будут наделены большей свободой в отношении переданного им имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей, закрепленных в уставах.

Статья 120 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Особенности правового положения автономных учреждений и установлены данным законопроектом. Не давая ему политической оценки, рассмотрим более подробно правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, цели и порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы их отношений с учредителями и участниками гражданского оборота, ответственность по обязательствам.

Правовое положение автономных учреждений

Законопроект предусматривает, что автономное учреждение будет осуществлять свои функции в качестве юридического лица, наделенного определенными имущественными и личными неимущественными правами. Автономные учреждения могут создаваться для осуществления функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, т.е. в тех областях деятельности, в которых сегодня работают бюджетные учреждения.

Предусматривается, что, создавая автономное учреждение, собственник (а это Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование), закрепляет за ним на праве оперативного управления недвижимое и особо ценное движимое имущество, необходимое автономному учреждению для осуществления целей, ради которых оно создано. Собственник может поступить и по-другому. Он может не передавать особо ценное имущество непосредственно, а перечислить целевые средства на его приобретение. Имуществом, закрепленным или приобретенным на средства собственника, автономное учреждение без согласия собственника распоряжаться не вправе.

А вот остальным своим имуществом (в т.ч. недвижимым), приобретенным на заработанные средства, автономное учреждение вправе будет распоряжаться самостоятельно. У бюджетных учреждений, как известно, реально такого права нет, хотя п. 2 ст. 298 Гражданского кодекса РФ это предусматривает.

Порядок отнесения имущества к особо ценному движимому имуществу (законопроект определяет его как имущество, без которого осуществление уставной деятельности автономного учреждения будет существенно затруднено) определит Правительство Российской Федерации. По всей вероятности, особо ценное имущество в каждой сфере деятельности будет различным.

Предполагается, что собственник будет принимать решение об отнесении имущества к категории особо ценного одновременно с принятием решения о передаче указанного имущества автономному учреждению или о перечислении целевых средств на его приобретение.

Автономное учреждение будет вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать их другим юридическим лицам в качестве учредителя (участника), правда, только с согласия собственника своего имущества.

Земельный участок, необходимый для осуществления автономным учреждением своих уставных задач, закрепляется за ним на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Законопроект предусматривает, что автономные учреждения смогут открывать счета не в органах казначейства, а в кредитных организациях.

Автономное учреждение будет отвечать по своим обязательствам всем принадлежащим имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Бюджетное учреждение, как известно, отвечает по своим обязательствам только денежными средствами.

Собственник имущества автономного учреждения не будет нести ответственность по обязательствам автономного учреждения, а автономное учреждение, в свою очередь, не отвечает по обязательствам собственника своего имущества.

Каким же образом будет работать автономное учреждение? Прежде всего, оно не будет финансироваться по смете доходов и расходов, т.к. не будет являться бюджетным учреждением. Финансовое обеспечение будет осуществляться из соответствующего бюджета в форме субсидий и субвенций, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом.

Автономное учреждение будет оказывать потребителю услуги (выполнять работы) бесплатно или за частичную плату в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. Условия и порядок формирования задания учредителя определит Правительство РФ либо уполномоченные на то органы государственной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления.

Сверх объемов заданий и обязательств автономное учреждение будет вправе по своему усмотрению оказывать платные услуги (выполнять работы), относящиеся к его основной деятельности. При этом условия оказания однородных услуг для граждан и юридических лиц должны быть одинаковыми, в соответствии с порядком, установленным федеральными законами.

Доходы автономного учреждения будут поступать в его самостоятельное распоряжение и использоваться им для достижения целей, ради которых оно создано.

Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности автономного учреждения.

Иные виды деятельности автономное учреждение вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе. В этом смысле автономные учреждения схожи с бюджетными учреждениями.

Автономные учреждения обязаны будут вести бухгалтерский учет, представлять бухгалтерскую и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством РФ.

Создание автономного учреждения

Как предусматривает проект закона, автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.

Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимает Правительство РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено правовым актом Президента РФ.

Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ или в собственности муниципального образования, принимает орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Законопроект предусматривает, что изменить тип существующего государственного (муниципального) учреждения можно в том случае, если это не повлечет нарушения предусмотренных законом прав граждан, в т.ч. права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования, права на участие в культурной жизни. Правительству РФ также предоставлены полномочия по установлению дополнительных условий для принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения. Кроме того, Правительство РФ либо уполномоченные на то органы государственной власти субъекта РФ (органы местного самоуправления) могут определять перечни государственных (муниципальных) учреждений, тип которых не подлежит изменению.

Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения (далее - Предложение) будет готовить государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующее государственное (муниципальное) учреждение, по согласованию с государственным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, на который возложено управление государственным или муниципальным имуществом.

Предложение должно содержать:

- обоснование создания автономного учреждения, в т.ч. с точки зрения ожидаемых социально-экономических последствий, доступности населению и качества предоставляемых им услуг (выполнения работ);

- сведения об имуществе, находящемся в оперативном управлении соответствующего государственного (муниципального) учреждения;

- сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения;

- иные сведения, предусмотренные формой, утверждаемой Правительством РФ.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые будут уполномочены принимать решения о создании автономных учреждений путем изменения типа государственных (муниципальных) учреждений, устанавливают порядок рассмотрения предложений.

Государственное (муниципальное) учреждение может само выступить с инициативой об изменении типа учреждения.

В решении о создании автономного учреждения путем изменения типа государственного (муниципального) учреждения должны содержаться следующие сведения:

- орган, наделяемый по отношению к создаваемому автономному учреждению полномочиями учредителя и ответственный за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения;

- сведения об имуществе, передаваемом автономному учреждению, включая перечень особо ценного движимого имущества;

- перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения.

Законопроект предусматривает, что имущество и денежные средства, передаваемые автономному учреждению, должны быть достаточными для обеспечения автономному учреждению возможности осуществлять предусмотренную уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, включая обязательства, возникшие у государственного (муниципального) учреждения до изменения его типа. Каким образом будет определяться достаточность средств, сейчас сказать затруднительно.

Если уполномоченный орган примет решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения, то он будет обязан, в соответствии со ст. 60 ГК РФ, письменно уведомить об этом кредиторов государственного (муниципального) учреждения. В этом случае кредитор вправе потребовать прекращения или досрочного исполнении обязательства, должником по которому является данное государственное (муниципальное) учреждение, и возмещения убытков.

Автономное учреждение, созданное путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения, вправе осуществлять перечисленные в его уставе виды деятельности на основании лицензий, свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, которые были выданы соответствующему государственному (муниципальному) учреждению, до окончания срока их действия.

Исходя из реальной действительности, можно предположить, что, вероятнее всего, будет наблюдаться именно не создание новых автономных учреждений, а изменение типа уже существующих государственных (муниципальных) учреждений. Тому, безусловно, есть подтверждение. Например, в настоящее время существует достаточное количество государственных (федеральных и субъектов РФ) и муниципальных учреждений, которые практически не получают финансирования из соответствующего бюджета и являются таковыми лишь номинально. Многим из них данный законопроект "развяжет руки", и они смогут работать более эффективно. Для других же учреждений (например, мелкие учреждения) подобные превращения могут оказаться губительными.

В процессе обсуждения законопроекта высказывались различные опасения по этому поводу. Существуют небезосновательные опасения, что преобразование государственных (муниципальных) учреждений в автономные может повлечь негативные последствия в виде ускоренной коммерциализации бюджетной сферы. Для большинства населения многие услуги (образовательные, культурные, медицинские) станут недоступными. В связи с этим, например, Союз ректоров предлагал исключить из-под юрисдикции данного законопроекта существование государственных и муниципальных образовательных и образовательных учреждений.

Министерство культуры также вносило свои предложения в процессе обсуждения. В частности, предлагалось учесть мнение ряда регионов о принятии рассматриваемого законопроекта с учетом сложившейся ситуации с учреждениями культуры (имея в виду музеи, театры, библиотеки). Так, очевидно, что для большинства из них лишение гарантированной поддержки государства будет означать вопрос о возможности самого их существования.

Между тем проект закона предусматривает, что изменению типа существующих государственных и муниципальных учреждений не подлежат только учреждения здравоохранения. Несмотря на то что в данной статье не дается политическая оценка законопроекта, нельзя не отметить, что запрет на преобразование учреждений здравоохранения является, безусловно, положительным моментом.

Еще одним положительным фактором является и норма о том, что в течение двух лет со дня вступления закона в силу решение об изменении типа государственного (муниципального) учреждения будет приниматься с согласия этого государственного (муниципального) учреждения.

Таким образом, у государственного (муниципального) учреждения будет возможность "присмотреться" к происходящим событиям и выбрать свой путь.

Автономное учреждение может иметь только одного учредителя. Если автономное учреждение будет создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, то учредителем будет являться Российская Федерация; если на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, - то соответствующий субъект РФ; если на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования, - то соответствующее муниципальное образование. Соответственно, полномочия учредителя будут осуществлять Правительство РФ или федеральный орган исполнительной власти; орган исполнительной власти субъекта РФ; орган местного самоуправления, в ведении которого находится автономное учреждение.

Полномочия по осуществлению прав собственника имущества автономного учреждения будет осуществлять соответственно федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, на который возложено управление государственным или муниципальным имуществом.

Учредительный документ автономного учреждения - устав, утвержденный его учредителем. Автономное учреждение подлежит государственной регистрации в установленном порядке.

Управление автономным учреждением

Законопроект предусматривает, что органами управления автономного учреждения являются: наблюдательный совет, руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом автономного учреждения (это, например, ученый совет, художественный совет и др.).

Наблюдательный совет - новое явление в организации управления учреждениями. Наличие наблюдательного совета в руководстве автономным учреждением говорит о том, что в организацию управления автономным учреждением привнесены принципы руководства, характерные для акционерных обществ. Это связано, в частности, с тем, что автономное учреждение будет самостоятельно распоряжаться приобретенным за счет собственных средств имуществом, и принятие наиболее важных вопросов не будет решаться единолично руководителем. Как следует из самого названия наблюдательного совета, это орган коллегиальный. Он создается в составе не менее пяти и не более одиннадцати членов.

Кто же входит в состав наблюдательного совета? Прежде всего, это представители органа исполнительной власти (федерального, субъекта РФ или местного самоуправления соответственно), в ведении которого находится автономное учреждение, т.е. представители учредителя автономного учреждения. Кроме того, в него входят представители соответствующих органов исполнительной власти, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, а также представители общественности, в т.ч. лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.

В состав наблюдательного совета могут входить представители иных государственных органов и органов местного самоуправления, представители трудового коллектива автономного учреждения. Однако количество представителей трудового коллектива не может превышать одной трети от общего числа членов наблюдательного совета.

За работу в составе наблюдательного совета автономное учреждение не выплачивает его членам вознаграждение. Однако если члены наблюдательного совета понесут расходы, непосредственно связанные с участием в его работе, то автономное учреждение компенсирует эти расходы при условии их документального подтверждения. Например, это могут быть расходы на проезд к месту проведения заседания наблюдательного совета.

Не могут быть членами наблюдательного совета руководитель автономного учреждения, его заместители, а также лица, имеющие судимость.

Решение о назначении и досрочном прекращении полномочий членов наблюдательного совета автономного учреждения принимает его учредитель.

Решение о назначении и досрочном прекращении полномочий представителя трудового коллектива автономного учреждения в наблюдательном совете принимается в порядке, предусмотренном уставом автономного учреждения.

Члены наблюдательного совета избирают председателя простым большинством голосов от общего числа членов наблюдательного совета на срок полномочий наблюдательного совета. Представитель трудового коллектива автономного учреждения не может быть избран председателем наблюдательного совета. Переизбрать председателя наблюдательный совет вправе в любое время.

Предусмотрено проведение заседаний наблюдательного совета автономного учреждения по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Председатель созывает заседание по собственной инициативе, по указанию учредителя автономного учреждения, по требованию члена наблюдательного совета или руководителя автономного учреждения.

В заседании наблюдательного совета вправе участвовать руководитель автономного учреждения. Иные лица, приглашенные председателем наблюдательного совета, могут участвовать в заседании, если против их присутствия не возражает более одной трети от общего числа членов наблюдательного совета.

Заседание наблюдательного совета будет правомочным, если на нем присутствует более половины членов наблюдательного совета. Участие члена наблюдательного совета в его заседании через представителя, а также передача членом наблюдательного совета своего голоса другому члену наблюдательного совета не допускаются.

Законопроект содержит исчерпывающий перечень вопросов, которые рассматривает наблюдательный совет. Причем в одном случае наблюдательный совет дает рекомендации, в другом - заключения, а по некоторым вопросам наблюдательный совет принимает решения, обязательные для руководителя автономного учреждения.

Так, наблюдательный совет дает рекомендации после рассмотрения следующих предложений:

- о внесении изменений и дополнений в устав автономного учреждения;

- о создании филиалов и открытии представительств автономного учреждения;

- о реорганизации и ликвидации автономного учреждения;

- об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в т.ч. о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или об их передаче иным образом другим юридическим лицам в качестве учредителя (участника);

- предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок по распоряжению недвижимым и особо ценным движимым имуществом, которым автономное учреждение не вправе распоряжаться самостоятельно.

Решения по этим вопросам принимает учредитель автономного учреждения после рассмотрения рекомендаций наблюдательного совета.

После рассмотрения проекта плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения и отчетов о его исполнении, а также годового бухгалтерского баланса наблюдательный совет дает заключения. Решения по этим вопросам принимает руководитель автономного учреждения после рассмотрения заключений наблюдательного совета.

Что же касается таких вопросов, как рассмотрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении крупных сделок или о совершении сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, то по ним наблюдательный совет принимает решения, обязательные для руководителя автономного учреждения. На этих двух случаях следует остановиться подробнее.

Крупной является такая сделка, которая связана с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, отчуждением имущества, которым автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, а также передачей такого имущества в пользование или в залог, если цена такой сделки, стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества будет превышать 5% балансовой стоимости активов автономного учреждения. Балансовая стоимость определяется по данным бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату. Уставом автономного учреждения может быть предусмотрено более высокое значение, определяющее соотношение цены сделки (стоимости отчуждаемого или передаваемого имущества) с балансовой стоимостью активов автономного учреждения.

Крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения. Наблюдательный совет обязан рассмотреть предложение руководителя автономного учреждения о совершении крупной сделки в течение 15 календарных дней с момента поступления такого предложения председателю наблюдательного совета. Уставом может быть предусмотрен и более короткий срок.

Крупная сделка может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна быть знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом автономного учреждения.

Руководитель автономного учреждения несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки без предварительного одобрения наблюдательного совета.

Что касается сделок с заинтересованностью, то они также могут быть совершены лишь с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения.

Решение об одобрении сделки принимается большинством голосов членов наблюдательного совета, не заинтересованных в совершении сделки. Если лица, заинтересованные в совершении сделки, составляют в наблюдательном совете большинство, то решение об одобрении сделки принимает учредитель.

Лицами, заинтересованными в совершении автономным учреждением сделок с другими юридическими лицами и гражданами, признаются члены наблюдательного совета, руководитель автономного учреждения и его заместители, если они, их супруги (в т.ч. бывшие), родители, бабушки и дедушки, дети, внуки, полнородные и неполнородные братья и сестры, а также двоюродные братья и сестры, тети и дяди (в т.ч. братья (сестры) его усыновителей), племянники и племянницы, усыновители и усыновленные:

- являются в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем;

- владеют (каждый в отдельности или в совокупности) 20 и более процентами голосующих акций акционерного общества или долей, превышающей 20% уставного капитала общества с ограниченной или дополнительной ответственностью, либо являются единственным или одним из не более чем трех учредителей иного юридического лица, которое является в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем;

- занимают должности в органах управления юридического лица, являющегося в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем.

Заинтересованное лицо обязано до совершения сделки уведомить руководителя и наблюдательный совет автономного учреждения об известных ему совершаемых или предполагаемых сделках, в совершении которых оно может быть признано заинтересованным. В противном случае оно несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных ему в результате совершения сделки с заинтересованностью, если не докажет, что оно не знало и не могло знать о предполагаемой сделке или о своей заинтересованности в ее совершении.

Ответственность в размере убытков будет нести и руководитель автономного учреждения, не являющийся лицом, заинтересованным в совершении сделки, если он не докажет, что не знал и не мог знать о наличии в отношении сделки конфликта интересов.

Если за убытки, причиненные автономному учреждению в результате совершения сделки с заинтересованностью с нарушением установленных требований, отвечают несколько лиц, то их ответственность будет солидарной.

Рассмотренный порядок совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью не применяется к тем сделкам, которые относятся к обычной уставной деятельности автономного учреждения.

Заключение

Итак, были рассмотрены основные положения законопроекта об автономных учреждениях. Вместе с принятием данного законопроекта был принят и проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений".

Следует также отметить и то, что данный законопроект взаимосвязан с проектом федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации". Новая редакция Бюджетного кодекса содержит нормы, касающиеся деятельности автономных учреждений.

В процессе обсуждения законопроекта с целью подачи поправок ко второму чтению многие Комитеты Государственной Думы высказались против его принятия. Как будут развиваться события, покажет время.

Е.А.Голова

Юрист

Подписано в печать

25.08.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——