"Ваш бюджетный учет", 2006, N 8

ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РАЗМЕЩЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ

Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон 94-ФЗ, Закон) действует с 1 января 2006 г. Сфера применения Закона распространена на все закупки и поставки продукции, осуществляемые на территории Российской Федерации за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Цели Закона, названные в ст. 1, следующие:

- обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов;

- эффективное использование источников финансирования;

- расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия;

- развитие добросовестной конкуренции;

- совершенствование деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;

- обеспечение гласности и прозрачности;

- предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Но какими бы высокими ни были цели и какими передовыми ни были нормы, они будут достигнуты только при четком механизме реализации положений Закона.

Остановимся только на отдельных практических вопросах применения нового законодательства о государственных закупках.

Ограничения применения Закона N 94-ФЗ

В п. 2 ст. 1 Закона N 94-ФЗ указано, что условия данного Закона не распространяются на случаи, если товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, которая не превышает установленного Банком России предельного размера расчетов наличными денежными средствами между юридическими лицами в Российской Федерации по одной сделке.

Согласно Указанию Банка России от 14 ноября 2001 г. N 1050-У "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке" предельный размер расчетов наличными деньгами установлен в сумме 60 000 руб. Этот лимит действует в целях Закона N 94-ФЗ по сделкам со всеми субъектами: юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами.

В Законе N 94-ФЗ отсутствует уточнение о том, в каких временных рамках следует считать данную сумму. По аналогии положений Закона в отношении одноименных товаров, работ, услуг при запросе котировок (п. 3 ст. 42) в рассматриваемом случае также действует срок в пределах квартала. Следовательно, если в рамках квартала осуществляется закупка одноименных видов товаров, работ, услуг на сумму менее 60 тыс. руб., такая закупка проводится без применения норм Закона N 94-ФЗ. Однако это не лишает права заказчика в целях экономии бюджетных средств проводить исследование рынка соответствующих товаров.

Расходы в сумме 60 000 руб. на 3 месяца явно невелики. Много вопросов возникает в практике закупки канцелярских товаров.

Например, возможно ли в течение квартала закупать канцтовары у разных поставщиков на сумму менее 60 000 руб. у каждого, если общая сумма за квартал превысит утвержденный лимит. На этот вопрос нельзя ответить положительно, т.к. канцелярские товары являются одноименными и в случае суммарного превышения лимита в 60 000 руб. за квартал на такие закупки необходимо проводить мероприятия, предусмотренные Законом N 94-ФЗ.

Рассмотрим приобретение у одного поставщика разных групп товаров. Например, закупки производятся на сумму свыше 60 000 руб., но ни по одному из видов товара лимит не превышен. В этом случае необходимо заключать отдельные договоры на каждый вид товара, но они должны быть не одноименными (например, канцелярские товары и книги).

Обращаем внимание органов управления на следующее. В случаях размещения заказов на поставки одноименных товаров на суммы меньше 60 000 руб., совершенные у одного и того же поставщика чаще, чем раз в квартал, без использования процедуры запроса котировок (проведения конкурса), антимонопольные органы могут расценить такой факт как предоставление органом государственной власти необоснованных льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту (ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках").

Рассмотрим другую ситуацию. Сумма, предусмотренная сметой доходов и расходов бюджетного учреждения на приобретение определенного вида товара, менее 60 000 руб. реализована организацией полностью на основе договора. В связи с тем что возникла необходимость в дополнительном приобретении данного товара, проведена корректировка сметы и увеличены лимиты бюджетных обязательств по соответствующей статье ЭКР на некоторую сумму. Соответственно, расчеты за одноименный товар превысят 60 000 руб. При решении вопроса о необходимости проведения торгов следует учесть, что обстоятельства по заключенному договору исполнены. Относительно операций, возникающих после его исполнения, они попадают в сферу действия Закона N 94-ФЗ лишь в том случае, если их сумма превышает 60 000 руб. в квартал. Если сумма меньше лимитированной, отношения оформляются договором.

Между тем не все заказчики пользуются возможностью не проводить торги по "недорогим" закупкам. Положения ч. 2 ст. 1 Закона N 94-ФЗ не исключают право заказчика на размещение заказов на сумму, не превышающую 60 000 руб., через конкурс или запрос котировок. Например, на официальном сайте администрации Городского головы г. Калуги было размещено извещение о запросе котировок по предоставлению услуг общественного питания для обслуживания делегаций (проведение торжественного ужина). Максимальная цена контракта - 7000 руб. Котировка объявлялась на стоимость банкета из расчета на одного человека (максимальная - 470 руб.). Задание на услугу было вполне конкретным, представлено 2 варианта подробного меню. Заявки поступили от двух претендентов, победителем в проведении запроса котировок был признан участник, который предложил цену на 5 руб. меньше объявленной.

В ряде регионов исполнительная власть нацелена на регламентирование процедуры закупок. Издаются, например, распорядительные документы, где указано, что государственные и муниципальные заказчики, использующие на закупки средства областного бюджета, вправе размещать заказы на сумму до 60 000 руб. без проведения процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ, "только в случае срочной потребности в определенной продукции". А каковы критерии такой срочности? Многие бюджетные учреждения подобным распоряжением могут быть поставлены в тупик.

Вполне понятна цель органа власти - обеспечить прозрачность в выборе поставщика. Однако такой выбор зачастую может быть сделан на основе простого маркетингового исследования и не нуждается в достаточно громоздкой процедуре, предусмотренной Законом N 94-ФЗ.

Размещение заказа на основе котировок

Государственный или муниципальный контракт может быть заключен при размещении заказов путем запроса котировок. Под указанной процедурой понимается способ размещения заказов, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок. Победителем признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.

Заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более 250 000 руб., подлежащую уплате в течение квартала (п. 3 ст. 42 Закона).

Законом N 94-ФЗ заказчику предоставлено право размещать заказ путем запроса котировок цен товаров (работ, услуг), производство (выполнение, оказание) которых осуществляется не по конкретным заявкам заказчиков, а для которых есть функционирующий рынок. При этом они необходимы для обеспечения заказчиком своей деятельности на территории иностранного государства, на которой он находится, путем приобретения у иностранных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) независимо от цены государственного или муниципального контракта.

Таким образом, с помощью анализа действующих цен на заявленные товары (работы, услуги) заказчик имеет возможность разместить заказ по более низким ценам, в том числе и у иностранного поставщика.

Статьями 43 - 46 Закона N 94-ФЗ установлены требования:

- к проведению запроса котировок;

- к котировочной заявке;

- к процедуре их рассмотрения и оценки.

Победителем признается участник размещения заказа, подавший заявку, которая отвечает всем требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, в которой указана наиболее низкая цена товаров (работ, услуг). При предложении наиболее низкой цены несколькими участниками размещения заказа победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, котировочная заявка которого поступила ранее заявок других участников размещения заказа.

Законом N 94-ФЗ при размещении заказов путем запроса котировок оговорен предел стоимости - до 250 000 руб. Понятие же одноименных товаров в рассматриваемом акте не приведено. Минэкономразвития России в Письме от 18 января 2006 г. N Д07-54 на вопрос об "одноименных" товарах сообщило, что считает возможным придерживаться общих определений товара, которые, например, используются в ГОСТ Р 51303-99 "Торговля. Термины и определения" и Постановлении Госкомстата России от 25 марта 2002 г. N 23 "Об утверждении Основных положений о порядке наблюдения за основными потребительскими ценами, тарифами на товары и платные услуги, оказанные населению, и определения индекса потребительских цен". Из содержания названных документов следует, что под одноименными понимаются аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги определенного вида. Они могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и их основные потребительские свойства, и являются однородными по своему потребительскому назначению.

Предельный размер для размещения заказа путем запроса котировок не содержит исключений. Так, попытки Федерального агентства морского и речного транспорта Минтранса России получить в ФАС России разрешение на выбор подрядных организаций для выполнения гидрографических работ, эколого-технологического контроля и химико-аналитического исследования грунтов, а также дноуглубительных работ на сумму, превышающую 250 000 руб., с использованием процедуры запроса котировок не имели успеха. Антимонопольное ведомство также напомнило, что по п. 4 ст. 42 Закона N 94-ФЗ в случае нарушения предельного размера контракт может быть признан судом недействительным на основании иска заинтересованного лица или антимонопольного органа.

Определенные трудности возникают при запросе котировок на выполнение работ или оказание услуг. Согласно п. 4 ст. 43 Закона N 94-ФЗ в запросе должны содержаться объем и наименование выполняемых работ, оказываемых услуг. Как может сориентироваться претендент на выполнение заказа, если в извещении о проведении запроса котировок указаны три слова "ремонт школьного здания" и сумма 249 000 руб. Причем п. 4 ст. 46 Закона N 94-ФЗ установлено, что проведение переговоров между заказчиком, уполномоченным органом или котировочной комиссией и участником размещения заказа в отношении поданной им котировочной заявки не допускается.

Интересен опыт администрации г. Перми. Объявляя о проведении запроса котировки на выполнение работ (отсыпка откосов в одном из микрорайонов), управление внешнего благоустройства представило базовый (локальный) сметный расчет с разбивкой по видам работ, указало стоимость единицы работ, включая накладные расходы, налоги и пр. Таким образом, претенденту стало ясно, что конкретно он должен выполнить, а заказчик при этом обосновал по элементам стоимость работ, на которые будут израсходованы средства муниципального бюджета.

Естественно, что победителем запроса котировки в данном случае будет признан участник, предложивший наименьшую цену. Но такой выбор будет производиться обоснованно и квалифицированно с использованием сметного расчета.

Относительно процедуры подачи котировочных заявок необходимо отметить следующее. Отдельные заказчики не подводят итоги запроса котировок, если в установленный срок поданы только две заявки. Они считают, что таких заявок должно быть как минимум три. Но так было до 2006 г., согласно прежнему законодательству. Сейчас такие действия противоречат п. 6 ст. 46 Закона N 94-ФЗ. Котировочная комиссия имеет право в этом случае рассмотреть заявки и определить победителя. Только если подана одна котировочная заявка, заказчик продлевает срок подачи заявок на четыре рабочих дня, направляя запрос котировок не менее чем трем участникам, которые могут осуществить поставки необходимых товаров (работ, услуг).

Выбор путем сравнения котировочных цен не является процедурой, новой для государственных учреждений. Казалось, установлен единственный критерий - самое дешевое предложение. Но и в этом способе имеется много "подводных камней". Прежде всего, в запросе котировок должны быть четкие характеристики нужного товара (работы, услуги). Целесообразно также указать дополнительных характеристики и условия, которые позволят выбрать "лучшего среди равных".

Выбор финансовой организации

для отдельных операций с бюджетными средствами

Работа с финансовыми организациями в установленных законодательством случаях - это нормальная практика бюджетного процесса.

В качестве финансовых услуг в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 23.06.1999 N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" признаются:

- осуществление банковских операций и сделок;

- предоставление страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг;

- заключение договоров финансовой аренды (лизинга) и договоров по доверительному управлению денежными средствами или ценными бумагами;

- иные услуги финансового характера.

Выбор финансовой организации имеет особенности. Согласно ст. 13 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистской деятельности на товарных рынках" перечень финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета, определяется путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона. Эти процедуры проводятся в порядке, установленном Законом N 94-ФЗ.

Таким образом, для отбора финансовых организаций указаны только два способа - открытый конкурс и открытый аукцион. Размер бюджетных средств, направляемых на приобретение таких услуг, значения не имеет. Федеральная антимонопольная служба РФ в Письме от 17 февраля 2006 г. N ИА/2794 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Закона о размещении заказов", в частности, отмечает, что в случае привлечения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления организаций к осуществлению ОСАГО, когда сумма страховой премии меньше 60 000 руб., необходимо проведение открытого конкурса.

Аналогичный порядок действует и при размещении соответствующими органами исполнительной власти бюджетных средств на счетах в кредитных организациях, если не предусмотрены расходные обязательства в соответствующих бюджетах.

Обязанность согласовывать конкурсную документацию с антимонопольным органом отменена (новая редакция ст. 14 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1).

Если изменилась цена контракта

Согласно Закону N 94-ФЗ в извещении о проведении торгов (открытого конкурса и открытого аукциона) должна быть указана начальная цена контракта. Цена контракта, заключенного с победителем, не должна превышать начальную цену контракта, указанную заказчиком в извещении, которая является максимальной ценой. Участники торгов, предложившие цены, превышающие цену контракта, должны быть отклонены как не соответствующие требованиям документации по торгам (Письмо Департамента госрегулирования тарифов и инфраструктурных реформ Минэкономразвития от 5 апреля 2006 г. N ДО7-591).

При реализации контракта возможно значительное изменение рыночных цен на заказанную продукцию. Например, в начале года проведен конкурс по размещению муниципального заказа на поставку продуктов питания, определены количество и качество необходимой продукции. В течение года цены возросли и поставщик не отпускает продукцию по ценам, зафиксированным в муниципальном контракте. Каковы действия заказчика в этом случае? Согласно п. 5 ст. 9 Закона N 94-ФЗ при заключении и исполнении государственного или муниципального контракта изменение условий контракта, в частности цены, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается. Не действует в этом случае и норма о возможном изменении цены контракта на 5% (п. 6 ст. 9), т.к. она применима лишь при заказе на работы и услуги, а не на поставку товара.

В данном случае, если поставщик не отпускает товар по ценам контракта, заказчик вправе расторгнуть контракт в связи с ненадлежащим его исполнением и заключить новый. Кроме того, выделенная на год сумма бюджетных средств на закупку может быть разделена и проведено несколько конкурсов.

В целях защиты интересов заказчиков Закон N 94-ФЗ предусматривает создание реестра недобросовестных налогоплательщиков. В "черный" список будут попадать поставщики, уклонившиеся в ходе процедур от заключения контракта или не выполнившие свои обязательства по контракту. Регламент ведения реестра недобросовестных поставщиков до настоящего времени на федеральном уровне не установлен. Независимо от этого органы власти субъектов Российской Федерации вправе вести свои региональные реестры организаций-нарушителей.

Контроль правильности размещения заказов

Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" уполномоченным органом по контролю определен ФАС России. Это относится только к "гражданским" заказам.

Полномочия по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) по государственному оборонному заказу осуществляются Рособоронзаказом в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2005 г. N 56 "О внесении изменений в некоторые указы Президента Российской Федерации".

Федеральная антимонопольная служба РФ и ее территориальные подразделения, как контрольные органы, имеют достаточно широкие возможности. Например, Закон N 94-ФЗ позволяет проводить плановые и внеплановые проверки в случае поступления заявления о нарушении конкурсных процедур, выносить госзаказчикам предписания, приостанавливать конкурсные процедуры, а также передавать материалы в суд и прокуратуру.

Федеральное казначейство относительно своей компетенции издало Письмо от 6 февраля 2006 г. N 42-7.1-15/5.1-50 "О полномочиях органов Федерального казначейства по проведению предварительного контроля за соблюдением федеральными учреждениями правил размещения заказов для собственных нужд". В документе, в частности, разъяснен порядок предварительного контроля по оплате федеральными учреждениями денежных обязательств, вытекающих из государственных контрактов на поставку товаров (работ, услуг).

Указано, что согласно п. 56 Инструкции о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной Приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. N 142н (далее - Инструкция N 142н), при оплате денежных обязательств получатель средств представляет в орган Федерального казначейства договор, заключенный в любой предусмотренной для заключения сделок форме, если законом для договоров данного вида не установлена определенная форма. Кроме этого, представляются документы, подтверждающие возникновение у получателя средств денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета. Нарушения процедуры размещения заказа для государственных нужд не предусмотрены в качестве основания для отказа в санкционировании оплаты представленного платежного поручения.

Отмечено, что в компетенцию органов Федерального казначейства не входят функции контроля за соблюдением федеральными учреждениями правил размещения заказов для государственных нужд. Они не несут ответственность за оплату денежных обязательств федеральных учреждений по государственным контрактам, размещенным с нарушением положений Закона N 94-ФЗ. Отвечает за нарушения заказчик.

Административная ответственность за нарушения Закона N 94-ФЗ

Федеральным законом "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях (далее - КоАП РФ).

На основании ст. ст. 7.29 - 7.32 КоАП РФ ФАС России вправе привлечь должностных лиц к административной ответственности за совершение следующих административных правонарушений:

- несоблюдение ограничений при размещении заказов путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг;

- размещение заказа без заключения муниципального контракта;

- нарушение порядка размещения заказа;

- предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказа;

- направление недостоверных сведений или внесение их в реестр муниципальных контрактов и в реестр недобросовестных поставщиков;

- заключение муниципального контракта с нарушением объявленных условий торгов или запроса котировок;

- изменение условий муниципального контракта, если возможность их изменения не предусмотрена федеральным законом.

Рассмотрим примеры из практики.

Управление ФАС России привлекло к административной ответственности 7 членов конкурсной комиссии администрации г. Гуково. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Министерства экономики, торговли, внешнеэкономических и международных связей Ростовской области о том, что конкурсная комиссия необоснованно не допустила ООО "Петр" к участию в конкурсе по капитальному ремонту муниципального жилого фонда г. Гуково на 2006 г. Конкурсная заявка ООО "Петр" была отклонена по причине непредставления в составе заявки документов, подтверждающих его финансовую устойчивость. Однако в соответствии с законодательством конкурсная комиссия не могла требовать представления таких документов.

Отклонение заявки участника размещения заказа по основаниям, не предусмотренным законодательством, послужило основанием наложения в соответствии с ч. 2 ст. 7.30 на каждого члена конкурсной комиссии администрации г. Гуково административного штрафа в размере 25 минимальных размеров оплаты труда (2500 руб.).

В Новосибирской области на 100 МРОТ оштрафован глава администрации одного из муниципальных образований Новосибирского района. Без проведения запроса котировок для определения претендента, как того требует закон, главой администрации был заключен договор подряда на ремонт кровли здания администрации с организацией, которая первая попала в поле его зрения. Незнание вышеназванного закона не освободило главу администрации от наказания, т.к. не являлось в силу положений Административного кодекса смягчающим обстоятельством.

Разнообразны нарушения, выявленные антимонопольным ведомством в работе конкурсных комиссий, например:

- конкурсная комиссия при выборе победителя конкурса нарушила объявленные условия торгов - превысила ценовое предложение контракта, указанное в извещении о проведении конкурса и конкурсной документации (поставка автомобиля для министерства финансов края);

- при определении победителя по запросу котировок на поставку посудомоечной машины для школы победителем признана организация, заявка которой не соответствовала требованиям конкурса;

- победителем конкурса объявлен участник размещения заказа, предложивший не лучшие условия выполнения муниципального контракта: заявленная цена была выше, чем предлагаемая остальными участниками конкурса (при равенстве других условий, в том числе в части сроков поставки, гарантий и т.п.);

- выбор победителя осуществлен по критерию, который отсутствовал в извещении на проведение конкурса и конкурсной документации;

- конкурсной документацией было определено обязательное требование о наличии у заказчика лицензии на исполнение определенных услуг. Однако выигравшим конкурс был признан участник, не имеющий лицензии.

Относительно небольшая по времени практика применения Закона N 94-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что Закон достаточно жесткий по процедуре. Он явно больше защищает интересы участников (подрядчиков, поставщиков, исполнителей), предоставляя им более широкие права на участие в конкурсных процедурах и их обжалование, чем интересы государственного и муниципального заказчиков, права которых ограничены и жестко регламентированы новым Законом.

Органам власти всех уровней, отдельным бюджетным учреждениям предстоит колоссальная работа по овладению механизмом реализации нового Закона, потребуются новые знания и иного качества уровень работы с информацией.

А.А.Дикарева

Эксперт

Подписано в печать

25.07.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——