"Внедрение Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) в кредитной организации", 2006, N 4

ЕЩЕ ОДИН ШАГ НА ПУТИ К ОБНОВЛЕНИЮ СИСТЕМЫ БУХУЧЕТА И ОТЧЕТНОСТИ

То, что ныне действующая в России система бухучета и отчетности, мягко говоря, уже не отвечает требованиям времени, сегодня ясно многим. Но какие конкретно коррективы должны быть внесены в нее? И кто должен сделать первый шаг на пути к осовремениванию системы: Правительство или Парламент? Свой ответ на два этих весьма актуальных для российской экономики вопроса дали депутаты Государственной Думы А.В. Буренин и И.Н. Игошин, внеся на исходе минувшего года в палату проект Закона "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности". В настоящее время этот документ готовится к первому, то есть концептуальному чтению.

Главные недостатки действующего Закона N 129-ФЗ

Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, в настоящее время отношения в сфере бухгалтерского учета и финансовой отчетности регулируются Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами. Недостатки действующего Закона детально проанализированы в Концепции проекта Федерального закона "О бухгалтерском учете" (новая редакция), одобренной Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности 17 октября 2005 г., а также отражены в Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в РФ на среднесрочную перспективу, одобренной Приказом Министра финансов РФ от 1 июля 2004 г. N 180. По мнению многих серьезных аналитиков, главное в этих недостатках заключается в следующем.

Первое. Предметом правового регулирования действующего Закона является методология бухгалтерского учета, что было оправданно в условиях плановой экономики. В условиях же рыночной экономики, когда приобрело особую важность отражение в финансовой отчетности реального экономического положения хозяйствующих субъектов, потребовалось сосредоточить внимание соответствующего закона не на методологии, а на создании системы регулирования, гарантирующей защиту прав всех заинтересованных лиц на получение объективной информации.

Второе. Действующий Закон не подразумевает участия профессионального сообщества в регулировании отрасли. В то же время международный опыт показывает, что именно саморегулирование отрасли профессиональным сообществом позволяет достичь адекватных результатов.

Третье. Действующий Закон привязан к понятийному аппарату гражданского законодательства, что не позволяет реализовать один из основополагающих принципов Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) - приоритет экономического содержания перед юридической формой.

Четвертое. Качество МСФО выше качества существующих российских положений по бухгалтерскому учету, однако Закон не позволяет применить в национальных стандартах принципы МСФО. Многие положения действующего Закона, в частности правила оценки имущества и обязательств, противоречат принципам МСФО.

Пятое. Действующий Закон содержит чрезмерно детальные требования к процессу бухгалтерского учета, в частности, устанавливает обязательные формы первичных учетных документов. Это существенно ограничивает возможности организаций в выборе эффективной технологии обработки учетной информации, усложняет автоматизацию учетных процессов.

Шестое. Действующий Закон не закладывает фундамента для создания системы контроля качества бухгалтерской отчетности. В настоящее время имеет место массовое несоблюдение действующих положений по бухгалтерскому учету из-за неэффективности контроля и отсутствия действенных санкций за их нарушение.

Новый законопроект ориентирован на рост экономики

Авторы законопроекта "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности" полагают, что этот правовой документ, внесенный ими в Государственную Думу, позволит решить вышеуказанные проблемы. При этом есть смысл обратить внимание на следующее.

Первое. Предметом правового регулирования законопроекта являются правоотношения, возникающие в связи с регулированием официального бухгалтерского учета и ведением его хозяйствующими субъектами. Вопросы методологии бухгалтерского учета и финансовой отчетности будут являться предметом подзаконных актов, что позволит своевременно обеспечивать их соответствие российской деловой практике и МСФО.

Второе. Концепция законопроекта состоит в определении на уровне закона системы регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Проекты нормативных правовых актов будут разрабатываться негосударственным органом регулирования, а затем одобряться или мотивированно отклоняться уполномоченным государственным органом. Как отметил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г., "современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии". В законопроекте реализованы новые требования к системе регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности, позволяющие формировать качественную нормативную базу: независимость, профессионализм, открытое обсуждение и прозрачность принимаемых решений, эффективность процедур, участие в международном процессе стандартизации, обеспечение суверенитета РФ в регулировании и единство стандартов в различных отраслях экономики. Международный опыт показывает, что выполнение этих требований возможно только в случае участия в системе регулирования негосударственного органа, объединяющего составителей, аудиторов, пользователей финансовой отчетности и ученых. Соблюдение интересов государства в процессе установления стандартов учета и отчетности будет обеспечиваться правом Правительства РФ на основании законодательно установленных критериев назначать негосударственный орган регулирования и правом вето государственного уполномоченного органа в отношении разрабатываемых негосударственным органом нормативных правовых актов.

Законопроект соответствует Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2008 гг., одобренной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р. В соответствии с этой Концепцией, на 2006 г. намечена разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям. Концепция упоминает законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. В сфере бухгалтерского учета и финансовой отчетности саморегулирование оправдано даже в большей степени в силу высокого общественного интереса и готовности профессионального сообщества к саморегулированию, вызванных значимостью финансовой отчетности для принятия экономических решений.

Определение Правительством государственного регулирующего органа в законопроекте не является произвольным, а основано на функциях соответствующего органа. В частности, не допускается совмещение в одном органе функций регулирования налогообложения с регулированием финансовой отчетности. Это позволит Минфину (ФНС) принимать более эффективные решения по вопросам налогообложения, поскольку их принятие не будет обременено непрофильными целями финансовой отчетности. В свою очередь, качество стандартов финансовой отчетности не будет искажаться требованиями расчета налогов. Ближе всех по своим функциям для государственного органа, контролирующего принятие нормативных актов по бухгалтерскому учету и финансовой отчетности, стоят ФСФР и Минэкономразвития, в чью сферу ответственности входят вопросы обеспечения защиты прав инвесторов.

Третье. Законопроект закрепляет независимость понятийного аппарата бухгалтерского законодательства. Это позволит применять в подзаконных актах понятийный аппарат МСФО, который, отражая принцип приоритета содержания над формой, является в большей степени общеэкономическим, чем юридическим.

Четвертое. Законопроект устанавливает, что стандарты финансовой отчетности разрабатываются исходя из лучшей международной практики стандартов финансовой отчетности в той степени, в которой это отвечает интересам российских пользователей.

Пятое. Общественное значение имеет финансовая отчетность, которую использует как рынок, так и государство для принятия экономических решений. Бухгалтерский учет является процессом, а не результатом и, таким образом, представляет собой внутреннее дело каждой организации. Тем не менее в силу традиций российской школы бухгалтерского учета и ст. 71 Конституции РФ, относящей официальный бухгалтерский учет в ведение РФ, законопроект предполагает принятие положения по бухгалтерскому учету. Данный документ зафиксирует такие базовые требования к бухгалтерскому учету, как применение двойной записи на счетах, и к оформлению первичных учетных документов. Эти требования должны быть на уровне подзаконного акта, чтобы обеспечить возможность их оперативного изменения по мере совершенствования информационных технологий обработки учетной информации.

Шестое. Законопроект содержит комплекс мер, направленных на усиление ответственности за качество финансовой отчетности. В частности, законопроект вводит гражданско-правовую ответственность организации и ее аудитора перед пользователями финансовой отчетности и конкретизирует обстоятельства наступления административной ответственности за бухгалтерские нарушения.

Седьмое. Законопроект устраняет многочисленные методологические недостатки действующего Закона за счет отказа от излишне детального регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности. В то же время законопроект устраняет и излишние бюрократические требования к бухгалтерской отчетности. Как отметил в Послании "О бюджетной политике в 2006 году" Президент РФ, "налоговый учет и отчетность остаются неоправданно усложненными, что особенно чувствительно для малого и среднего бизнеса". В полной мере это относится к бухгалтерскому учету и отчетности. Законопроект предусматривает освобождение организаций малого бизнеса, за исключением общественно значимых организаций, от представления финансовой отчетности, сохраняя их обязанность вести бухгалтерский учет в целях имущественной идентификации юридического лица. Финансовую отчетность предлагается представлять по принципу одного окна в орган государственной статистики.

Принятие законопроекта будет самым непосредственным образом способствовать реализации общегосударственной задачи удвоения ВВП, поставленной Президентом РФ, за счет следующих механизмов:

- финансовая отчетность, полностью отделенная от налоговой отчетности, позволит исключить присутствующее в настоящее время занижение организациями своих отчетных показателей ради налоговой оптимизации, то есть государственная статистика начнет отражать реальные объемы добавленной стоимости;

- принятие законопроекта даст возможность создать систему, способствующую решению государственных задач в сфере административной реформы;

- достоверная финансовая отчетность будет способствовать принятию правильных экономических решений, которые приведут к увеличению экономического роста;

- в случае принятия законопроекта сократятся неоправданные расходы отечественных организаций на трансформацию национальной отчетности в отчетность, соответствующую МСФО. Будут избавлены от ненужных затрат субъекты малого предпринимательства.

Принятие законопроекта позволит в течение двух лет создать систему национальных стандартов, полностью соответствующих МСФО, что повысит привлекательность отечественной экономики для зарубежных инвестиций. В то же самое время подобный прорыв будет осуществлен без ограничения суверенитета РФ.

В "правилах игры" не должно быть неясностей

Что представляют собой принципиально важные положения законопроекта, определяющие суть предлагаемой в нем государственной политики в сфере бухгалтерского учета и финансовой отчетности?

Прежде всего следует отметить, что в соответствии с проектом закон распространяется на все организации, зарегистрированные в качестве юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением бюджетных учреждений, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, находящиеся на территории нашей страны, если иное не предусмотрено соответствующими международными договорами.

Регулирование бухгалтерского учета и финансовой отчетности в бюджетных учреждениях осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Заслуживает внимания и статья о бухгалтерском законодательстве Российской Федерации. В соответствии с ней бухгалтерское законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним положения по бухгалтерскому учету и стандартов финансовой отчетности.

Положение по бухгалтерскому учету и стандарты финансовой отчетности являются нормативными правовыми актами бухгалтерского законодательства. Положением по бухгалтерскому учету устанавливается порядок ведения бухгалтерского учета. Стандартами финансовой отчетности устанавливается порядок формирования и представления финансовой отчетности. В случае возникновения противоречий между положением по бухгалтерскому учету и стандартами финансовой отчетности применяются стандарты финансовой отчетности. Положение по бухгалтерскому учету и стандарты финансовой отчетности изменяются и отменяются соответствующими положениями.

Нормы, затрагивающие вопросы ведения бухгалтерского учета, формирования и представления финансовой отчетности, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему Федеральному закону. В случае возникновения противоречий с содержанием других федеральных законов нормативные правовые акты бухгалтерского законодательства имеют приоритет по вопросам бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

Бухгалтерское законодательство имеет свой понятийный аппарат. Акты бухгалтерского законодательства могут давать определения институтов, понятий и терминов, отличающиеся от их определений в других областях законодательства.

Официальные разъяснения по применению стандартов финансовой отчетности не являются актами бухгалтерского законодательства и они не могут противоречить требованиям актов бухгалтерского законодательства.

По мнению разработчиков законопроекта, регулирование бухгалтерского учета и финансовой отчетности в нашей стране должно осуществляться Правительством РФ, Центральным банком РФ, уполномоченным федеральным органом по реализации государственных полномочий в сфере регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности и негосударственным органом регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

К компетенции Правительства Российской Федерации отнесено следующее:

- определение уполномоченного государственного органа в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона;

- определение негосударственного органа регулирования в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона;

- разрешение неурегулированных разногласий между уполномоченным государственным органом и негосударственным органом регулирования.

К компетенции Центрального Банка Российской Федерации относится установка особых правил применения бухгалтерского законодательства кредитными организациями, обусловленных спецификой их деятельности.

К компетенции уполномоченного государственного органа отнесено следующее:

- одобрение положения по бухгалтерскому учету;

- одобрение стандартов финансовой отчетности;

- одобрение положений о внесении изменений в стандарты финансовой отчетности и положение по бухгалтерскому учету и об их отмене.

А вот что отнесено к компетенции негосударственного органа регулирования:

- разработка положения по бухгалтерскому учету и его представление уполномоченному государственному органу для одобрения;

- разработка стандартов финансовой отчетности и их представление уполномоченному государственному органу для одобрения;

- разработка положений о внесении изменений в стандарты финансовой отчетности и положение по бухгалтерскому учету или об их отмене;

- выпуск официальных разъяснений по применению стандартов финансовой отчетности.

Весьма важное значение для условий нашей страны имеет то обстоятельство, что в соответствии с законопроектом уполномоченный государственный орган не может совмещать функцию регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности с функциями в сфере налогообложения.

Негосударственный орган регулирования

Довольно большое место в законопроекте, по вполне понятным причинам, отведено правовым положениям, регламентирующим процессы создания и деятельности негосударственного органа регулирования. По замыслу разработчиков законопроекта, негосударственным органом регулирования определяется организация, созданная по законодательству Российской Федерации в форме фонда.

Фонд, о котором идет речь, в течение не менее двенадцати месяцев до признания его негосударственным органом регулирования должен с привлечением общественности осуществлять деятельность по выработке экспертных мнений и подготовке проектов нормативно-правовых актов в области бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

После признания фонда негосударственным органом регулирования он может осуществлять деятельность, приносящую прибыль, только в том случае, если такая деятельность является образовательной и (или) научной деятельностью, и при условии, что она не ограничивает независимость фонда при осуществлении регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

Безвозмездные поступления и пожертвования, получаемые негосударственным органом регулирования в течение календарного года от одной организации или физического лица, не должны превышать 25% от их общей суммы.

Попечительский совет фонда, признанного негосударственным органом регулирования, формирует совет по стандартам финансовой отчетности из 15 членов, который является коллегиальным органом управления. В Совете должны быть представлены лица, имеющие подтвержденный опыт использования, составления или аудита финансовой отчетности, либо научной и преподавательской деятельности в областях, связанных с бухгалтерским учетом или финансовой отчетностью. Совет формируется на конкурсной основе при наличии не менее двух кандидатур на каждое вакантное место. Член Совета избирается на срок не более пяти лет и не может быть избран более двух сроков подряд.

Решения по утверждению проектов нормативно-правовых актов для представления уполномоченному государственному органу принимаются квалифицированным большинством голосов членов Совета. По требованию членов Совета, голосовавших против утверждения проекта, их особое мнение должно прилагаться к проекту и представляться уполномоченному органу.

Негосударственный орган регулирования должен обеспечивать открытость обсуждения и утверждения проектов нормативно-правовых актов для заинтересованных лиц.

В случае если коллегиальный орган управления фонда, признанного негосударственным органом регулирования, примет решение о добровольном сложении с фонда полномочий негосударственного органа регулирования, он должен уведомить об этом Правительство Российской Федерации не менее чем за 12 месяцев до даты добровольного сложения полномочий.

В случае нарушения требований настоящего закона, негосударственный орган регулирования может быть лишен полномочий судом по иску Правительства Российской Федерации.

Что касается порядка разработки и одобрения нормативных правовых актов в области регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности, то он таков.

Негосударственный орган регулирования разрабатывает стандарты финансовой отчетности исходя из лучшей международной практики в той степени, в которой это отвечает интересам российских пользователей финансовой отчетности.

Порядок разработки и проведения общественной экспертизы нормативных правовых актов в области бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется негосударственным органом регулирования самостоятельно, исходя из необходимости обеспечения публичности и достижения их однозначного понимания заинтересованными сторонами.

Уполномоченный государственный орган осуществляет одобрение представленных негосударственным органом регулирования документов в течение одного месяца с момента их представления негосударственным органом регулирования.

Одобрение части документа, представленного негосударственным органом регулирования, не допускается.

Документ считается одобренным, подлежит опубликованию и обязательному применению на территории Российской Федерации, если в течение установленного срока уполномоченным государственным органом не вынесено мотивированное решение о его отклонении.

При принятии уполномоченным государственным органом мотивированного решения об отклонении документа негосударственным органом регулирования в течение одного месяца должны быть приняты меры по устранению препятствий для его одобрения.

В случае повторного отклонения вновь представленного на одобрение документа решением уполномоченного государственного органа в течение десяти рабочих дней создается согласительная комиссия из равного количества представителей уполномоченного государственного органа и негосударственного органа регулирования.

В случае если документ не одобрен в течение месяца после создания указанной выше комиссии, вопрос передается уполномоченным государственным органом на рассмотрение Правительства Российской Федерации, которое в течение одного месяца создает согласительную комиссию для выработки окончательного решения. Согласительной комиссии для принятия решения отводится также один месяц.

О финансовой отчетности

По поводу нее в законопроекте прописано следующее: финансовая отчетность - это набор систематизированной, структурированной и взаимосвязанной информации, адресованной широкому кругу компетентных пользователей, необходимой для оценки финансового положения организации на отчетную дату, результатов финансово-хозяйственной деятельности и изменения в финансовом положении организации за отчетной период и составляемой в соответствии со стандартами финансовой отчетности, принятыми с учетом требований настоящего федерального закона.

Финансовая отчетность является открытой для заинтересованных пользователей и не может быть отнесена к сведениям ограниченного доступа или коммерческой тайне, за исключением сведений, составляющих государственную тайну.

Основной задачей финансовой отчетности является удовлетворение информационных потребностей инвесторов, акционеров, кредиторов, контрагентов, работников различных организаций, государственных органов и общественности, с целью принятия ими независимых экономических решений.

Финансовая отчетность формируется организацией на основе данных бухгалтерского учета.

Бухгалтерский учет представляет собой систему сбора, накопления и обработки информации о финансово-хозяйственной деятельности организации в соответствии с правилами, установленными бухгалтерским законодательством Российской Федерации, с целью составления финансовой отчетности. Данные бухгалтерского учета могут использоваться для иных целей, не связанных с подготовкой финансовой отчетности, в той степени, в которой такое использование не влияет на формирование финансовой отчетности.

А вот какими, по мнению разработчиков законопроекта, должны быть общие требования к финансовой отчетности:

1. Финансовая отчетность должна достоверно отражать финансовое положение организации на отчетную дату, результаты финансово-хозяйственной деятельности и изменение финансового положения за отчетный период, иную информацию о деятельности организации, подлежащую раскрытию в соответствии с бухгалтерским законодательством Российской Федерации.

2. Финансовая отчетность подписывается единоличным исполнительным органом организации или председателем коллегиального исполнительного органа организации.

3. Необходимость составления и публикации промежуточной финансовой отчетности определяется организацией самостоятельно.

Представление и публикацию финансовой отчетности предлагается осуществлять следующим образом.

Во-первых, финансовая отчетность организации на бумажных и (или) электронных носителях должна храниться по месту нахождения ее исполнительного органа.

Во-вторых, годовая финансовая отчетность организации в течение трех месяцев после отчетной даты представляется органу государственной статистики для предоставления заинтересованным пользователям. По решению органа государственной статистики организация должна представлять финансовую отчетность на бумажных носителях и/или в электронном виде. Органы исполнительной власти, за исключением государственной статистики и правоохранительных органов, не вправе требовать от организации прямого представления финансовой отчетности.

В-третьих, финансовая отчетность общественно значимых организаций и некоммерческих организаций, привлекающих общественные средства, подлежит обязательной публикации не позднее даты, определенной настоящим законом. Публикация производится в средствах массовой информации, в том числе через сеть Интернет. Выбранный организацией способ публикации финансовой отчетности должен обеспечить ее доступность для заинтересованных пользователей с учетом, в частности, тиража, региона распространения и целевой аудитории средства массовой информации. В газете или журнале финансовая отчетность может публиковаться с сокращениями при условии, что организация обеспечивает доступность полного текста финансовой отчетности для пользователей иными разумными способами с учетом обычаев делового оборота, и публикация содержит ссылку на источник получения пользователями полного текста финансовой отчетности.

Прочие организации обязаны представлять финансовую отчетность своим участникам или акционерам и могут публиковать ее по своему усмотрению.

В-четвертых, физические и юридические лица имеют право получить печатную копию финансовой отчетности организации в органе государственной статистики при условии возмещения затрат на ее копирование.

В-пятых, в случаях, когда в соответствии с законодательством Российской Федерации финансовая отчетность подлежит обязательному аудиту, заключение независимого аудитора представляется и публикуется вместе с годовой финансовой отчетностью.

О полномочиях и ответственности

Разработчики законопроекта полагают, что организации вправе самостоятельно принимать решения по вопросам бухгалтерского учета и финансовой отчетности в той их части, которая не урегулирована бухгалтерским законодательством Российской Федерации.

В тех случаях, когда руководство организации обоснованно полагает, что выполнение отдельного требования бухгалтерского законодательства не позволяет объективно, полно и достоверно представить финансовое положение организации на отчетную дату, результаты финансово-хозяйственной деятельности и изменение финансового положения за отчетный период, оно может отступить от указанного требования при условии наличия в стандартах финансовой отчетности специального порядка раскрытия информации о допущенном отступлении в финансовой отчетности. При этом организация обязана раскрыть в финансовой отчетности характер допущенного отступления в порядке, предусмотренном стандартами финансовой отчетности.

Что касается ответственности за нарушение бухгалтерского законодательства, то в законопроекте по этому поводу прописано следующее:

1. Ответственными лицами за соблюдение бухгалтерского законодательства Российской Федерации являются:

а) организация, представляющая финансовую отчетность;

б) аудиторская организация, выдающая аудиторское заключение по финансовой отчетности;

в) лицо, подписывающее финансовую отчетность;

г) физическое лицо, ответственное за ведение бухгалтерского учета и составление финансовой отчетности в организации на основе трудового договора с организацией;

д) лицо, оказывающее услуги по ведению бухгалтерского учета и составлению финансовой отчетности организации на основе гражданско-правового договора с организацией.

2. Организация, представляющая финансовую отчетность, несет гражданско-правовую и административную ответственность за несоответствие своей финансовой отчетности бухгалтерскому законодательству Российской Федерации.

3. Лицо, подписывающее финансовую отчетность, несет административную ответственность за несоответствие подписанной им финансовой отчетности бухгалтерскому законодательству Российской Федерации.

4. Гражданско-правовая ответственность организации, представившей финансовую отчетность, наступает в случае подтвержденного судом факта нарушения бухгалтерского законодательства Российской Федерации и в случае подтвержденного судом факта причинения материального ущерба пользователю финансовой отчетности. При этом не имеет значения факт вступления пострадавшего лица - пользователя финансовой отчетности в хозяйственные отношения с организацией, представившей финансовую отчетность.

Если вместе с финансовой отчетностью, составленной с нарушениями бухгалтерского законодательства, организация представила положительное аудиторское заключение, в котором не было указано о нарушениях бухгалтерского законодательства при составлении финансовой отчетности, то аудиторская организация, выдавшая такое заключение, несет гражданско-правовую ответственность солидарно с организацией, представившей финансовую отчетность.

5. Административная ответственность за нарушение бухгалтерского законодательства наступает в случае подтвержденного судом факта нарушения бухгалтерского законодательства Российской Федерации. При этом не требуется подтверждения факта причинения материального ущерба конкретному пользователю финансовой отчетности.

6. Физическое лицо, ответственное за ведение бухгалтерского учета и составление финансовой отчетности на основе трудового договора, несет дисциплинарную ответственность за нарушение бухгалтерского законодательства перед организацией в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации.

7. Лицо, оказывающее услуги на основе гражданско-правового договора, несет гражданско-правовую ответственность за нарушение бухгалтерского законодательства.

8. Ответственность за нарушение бухгалтерского законодательства не зависит от ответственности за нарушение других норм законодательства Российской Федерации. В частности, основанием для наступления ответственности за нарушение бухгалтерского законодательства не могут являться нарушения законодательства Российской Федерации при совершении организацией хозяйственных операций и нарушения налогового законодательства. Нарушение бухгалтерского законодательства Российской Федерации не может служить основанием для наступления налоговой ответственности и иных видов ответственности.

Интервью с депутатом Госдумы А.В. Бурениным

Депутат Госдумы А.В. Буренин: "Опыт пресловутого Энрона должен стать уроком и для нас".

В варианте закона, предложенного депутатами Госдумы, конечно, есть положения, по которым трудно добиться консенсуса. Однако в интервью автору этих строк член Комитета ГД по бюджету и налогам, председатель Правления Фонда "Национальная организация по стандартам финансового учета и отчетности" (Фонд НСФО) А.В. Буренин выразил надежду на то, что в конечном счете представители государства и бизнеса сумеют найти оптимальный вариант правового регулирования сферы бухучета и отчетности.

- Какие же именно причины правового характера побудили Вас, Андрей Викторович, внести в парламент законопроект "О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности"?

- Основная причина заключается в том, что действующий институт финансовой отчетности абсолютно неадекватен сегодняшнему состоянию развития экономики. Финансовая отчетность - это важнейший информационный элемент системы инвестирования. На основе нее инвесторы, собственники принимают решения о том, куда вкладывать деньги. Если этот инструмент отсутствует или он неадекватен существующим реалиям, т.е. не отражает реальное финансово-экономическое состояние хозяйствующих субъектов, то, соответственно, инвестиции делать либо сложно, либо невозможно, либо деньги идут не туда, куда они должны идти, исходя из здравого экономического смысла. Поэтому когда мы говорим об общегосударственных задачах удвоения ВВП, обеспечения качественного и устойчивого экономического роста, то, понятно, что все это достижимо только в том случае, если механизм инвестирования средств работает эффективно. А это в принципе невозможно без объективной финансовой отчетности. Наша финансовая отчетность, составленная на основе ПБУ, задачу отражения реальной ситуации в компаниях не выполняет. Поэтому на основе нее принимать инвестиционные решения, по сути, весьма рискованно. И мы едва ли найдем сегодня в нашей стране инвесторов, которые готовы только на основании прочитанного финансового отчета принять решение и вложить деньги в тот или иной проект, как это делается, например, в США.

- На какие моменты Вашего законопроекта есть смысл особо обратить внимание?

- Первый и основной момент - это предмет самого закона. Если действующий Закон о бухучете касается в большей части технических, методологических и прочих технократических элементов бухгалтерского учета и финансовой отчетности, то предмет нашего законопроекта - это система регулирования.

Почему мы пошли по такому пути? Дело в том, что в процессе подготовки законопроекта, который длился примерно год и сопровождался весьма серьезными обсуждениями, экспертное сообщество пришло к выводу, что все предыдущие реформы в сфере финансовой отчетности и бухучета не привели к успеху по той простой причине, что велась борьба с последствиями, а не с первопричинами проблем. Плохие стандарты или неадекватное их исполнение - это лишь последствия. Первопричина лежит в неадекватности системы регулирования отрасли. И пока мы не устраним первопричину, говорить о нормальных стандартах в принципе не приходится.

Прежде всего надо исходить из того, что за последние 15 - 20 лет произошли системные изменения в обществе и экономике. Они, безусловно, не могли не затронуть и сферу финансовой отчетности. Как известно, во времена плановой экономики финансовая отчетность нужна была государству, чтобы оно как собственник регулировало деятельность предприятий. По сути, это был внутрисистемный контроль. Теперь же роль государства в отношении финансовой отчетности должна быть совсем другой. Сегодня есть коммерческие организации, желающие привлечь инвестиции, есть коммерческие организации, желающие разместить инвестиции. И роль государства заключается не в том, чтобы указывать им, "какими чернилами заполнять платежки". Оно должно создать эффективную систему стандартов и, самое главное, - обеспечить правовые условия для их выполнения.

Словом, в условиях рыночной экономики роль государства меняется, а система регулирования до сих пор остается у нас почему-то прежней. В этой системе скрыто множество противоречий, которые не позволяют финансовой отчетности развиваться в соответствии с требованиями времени. К примеру, у нас все, что касается бухгалтерского учета и финансовой отчетности, регулирует Министерство финансов. Оно имеет все права по нормотворчеству в этой сфере, но, к сожалению, не несет никакой ответственности за эффективность функционирования финансовой отчетности. Поскольку Минфин не отвечает ни за создание инвестиционного климата, ни за биржевую торговлю, ни за защиту прав инвесторов, получается, что то, для чего предназначена финансовая отчетность, по сути, никакого отношения к Минфину не имеет. Такая ситуация просто противоречит здравой управленческой логике.

Кроме того, действующей системе присущ еще один существенный недостаток. Система игнорирует необходимость полного отделения финансовой отчетности от налоговой, хотя эти два вида отчетности строятся на абсолютно разных принципах, предназначены для разных субъектов. Например, с точки зрения логики налоговой отчетности, важно занизить доходы или стоимость имущества, чтобы меньше платить налогов. С точки зрения финансовой отчетности, выгодно эти показатели завысить, чтобы привлечь больше инвестиций. Вполне понятно, если эти две отчетности совмещаются, то бухгалтер руководствуется исключительно налоговыми соображениями, поскольку дело касается экономии средств уже завтра, а с инвестициями, как говорится, еще можно подождать. Поэтому чтобы в финансовой отчетности отражалась реальная ситуация на предприятии, она должна быть полностью отделена от отчетности налоговой.

У нас, к сожалению, это не так. Более того, Минфин - орган, который выполняет фискальные функции, регулирует и финансовую отчетность. Каждый день от Минфина требуют контроля за поступлениями доходов. А что делается в части финансовой отчетности, не вызывает у него особого интереса, ибо это не оказывает сиюминутного влияния на положение дел. Обычно в сфере инвестирования между действием и его последствиями довольно долгий промежуток времени. Понятно, что любые действия Минфина в отношении финансовой отчетности в первую очередь обусловлены налоговой логикой. Именно поэтому у нас налоговая отчетность полностью задавила финансовую. По большому счету, отчетность на основе ПБУ делается исходя из фискальных интересов предприятия, а не из желания показать реальную финансовую ситуацию.

В своем законопроекте мы предлагаем пересмотреть роль государства и пойти по пути наиболее развитых стран, опыт которых доказывает, что стандарты должны создаваться не государственными органами, а экспертным сообществом.

- Как это может выглядеть на практике?

- На взгляд экспертов Фонда НСФО, целесообразно учредить законом негосударственный орган регулирования в лице не коммерческой организации. Причем в законе следует четко прописать, по какому принципу отбираются эксперты в этот орган регулирования, как обеспечивается их независимость, прозрачность принимаемых ими решений. Роль экспертов - разрабатывать проекты стандартов, давать интерпретации, постоянно следить за изменяющейся ситуацией. Что касается роли государства, то и она, безусловно, должна оставаться в условиях нашей страны достаточно весомой, поскольку наш бизнес еще не готов к тому высокому уровню саморегулирования, который присущ бизнесу наиболее продвинутых стран. Должен быть орган государственного регулирования, имеющий право одобрить или не одобрить проекты стандартов, которые разработал негосударственный орган регулирования. Естественно, таким государственным регулятором должен быть однозначно не Минфин. Им должен быть тот орган, который отвечает за инвестиционный климат, за ценные бумаги, защиту прав инвесторов, то есть Федеральная служба по финансовым рынкам, как, например, в США.

Такая система с четко прописанной ответственностью ее субъектов, с механизмами принятия решений, разрешения конфликтов сможет убрать основные барьеры на пути к разработке качественных стандартов. Словом, создав по-настоящему эффективную систему регулирования, мы тем самым откроем реальные возможности для создания нормальных стандартов.

- Но стандарты, даже самые продуманные, действенны только в том случае, если их исполняют...

- Так оно и есть. Именно поэтому второй важной задачей законопроекта мы считаем создание условий для исполнения стандартов. Обеспечить исполнение стандартов должно государство. Сегодня у нас сложилась уникальная ситуация. Мы все говорим, что требования ПБУ нас не устраивают, что они далеки от международных стандартов. Но парадокс заключается в том, что и действующие национальные стандарты у нас не исполняются в должной мере. То есть реальная правоприменительная практика еще дальше от международных стандартов, чем те же самые ПБУ.

Кстати, разрыв между требованиями ПБУ и международных стандартов не так уж велик и во многих случаях носит чисто технический характер. Естественно, возникает сомнение: если мы завтра создадим прекрасные стандарты, не факт, что все будут их исполнять, если сегодня даже их упрощенная версия не исполняется, как положено. Чудес на свете не бывает. Именно поэтому государство должно 90% своих усилий в части финансовой отчетности и бухучета посвящать созданию системы исполнения стандартов. Причем эта система включает в себя не только внешний аудит, но и принципы корпоративного управления: принципы формирования совета директоров, внутреннего аудита, информационной прозрачности, - а также систему санкций.

К сожалению, приходится констатировать, что, по сути, опыт пресловутого Энрона нас ничему не научил. На Западе поняли, что отсутствие контроля со стороны государства приводит к системным финансовым кризисам. У нас же на сегодня системы обеспечения исполнения стандартов нет вообще никакой. Есть несколько норм в административном и уголовном праве, которые привязаны больше к нарушениям налогового характера, чем к искажению в отчетности финансового состояния компании. Если ситуацию не исправить, то рано или поздно мы получим свои "энроны". Только вот ждать этого не нужно. Государству необходимо уже сейчас сконцентрироваться на основной своей функции в этой деликатной сфере - на контроле за исполнением стандартов, а не пытаться на микроуровне контролировать, как предприятия нанимают и обучают главных бухгалтеров. Все это рынок прекрасно сделает и без усилий со стороны государства.

- А каково отношение разработчиков законопроекта и в целом возглавляемого Вами Фонда "Национальная организация по стандартам финансового учета и отчетности" к переходу на МСФО?

- Минфин в своем законопроекте "О консолидированной финансовой отчетности" предлагает просто взять свод стандартов на английском языке, перевести и потребовать их выполнения компаниями. Мы же придерживаемся иного мнения. В ходе различного рода исследований и обсуждений в Фонде пришли к выводу, что для России такой путь не является оптимальным. Если уж изменять систему регулирования бухучета и финансовой отчетности, то никто не мешает нам разработать абсолютно нормальные, соответствующие текущему уровню развития мировой экономики национальные стандарты, которые в то же время будут полностью соответствовать принципам международных стандартов, если мы выбираем их в качестве эталона на текущем этапе развития.

Да, не надо изобретать колесо - возьмем за основу признанные в мире лучшими МСФО. Но при этом напишем стандарты языком, который свойственен нашей правоприменительной практике, поскольку у нас совершенно другая юридическая система, другой понятийный ряд. Мы привнесем в систему учета и отчетности свои элементы, учитывая нашу специфику, нашу научную школу. В результате мы сохраним за собой суверенитет, поскольку вполне возможна в будущем ситуация, когда наши интересы и интересы разработчиков МСФО будут расходиться по принципиальным вещам, например, по оценке газовых месторождений. Скорее всего, разработчики Лондонского комитета не будут заинтересованы, скажем, чтобы капитализация Газпрома была высокой, они вполне могут в своих интересах этот вопрос обыграть. Во всяком случае, такие прецеденты случались много раз. Поэтому "суверенитет" здесь не пустое слово. Не конфликтуя в основных содержательных моментах с международными стандартами, мы тем не менее, разрабатывая национальные стандарты, должны оставлять возможность для тактического маневра.

Я уж не говорю о многом другом, например, о защищенности международных стандартов авторскими правами. Этот вопрос до сих пор не решен. Невозможно гарантировать, что года через три, когда мы полностью перейдем на МСФО и не сможем повернуть назад, никто не предъявит нам счет за оплату услуг по пользованию этой интеллектуальной собственностью.

Есть и многие другие вопросы технического характера, которые привели нас к пониманию того, что страна должна двигаться в направлении разработки национальных стандартов, в максимально возможной степени приближенных к стандартам международным. Именно такой курс, на наш взгляд, позволит достичь главной цели - привлечение инвестиций. Причем мы здесь говорим не только и не столько о международных инвестициях, а в первую очередь, об инвестициях российского происхождения, поскольку наши собственные инвесторы заинтересованы в отчетности, позволяющей им принимать адекватные решения. И если нам удастся для собственного бизнеса создать эффективный, прозрачный информационный механизм, который бы позволил принимать решения без лишних транзакционных издержек, при полной защищенности инвестиций - это станет огромным шагом вперед. Именно такой шаг в среднесрочной перспективе институционально даст значительно больший толчок для развития экономики, чем игры с налоговыми ставками.

- Интересно, кто участвовал в разработке законопроекта?

- Очень многие эксперты. Лично меня проект интересовал не только с точки зрения бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Он меня интересовал и с гуманитарной точки зрения. Что я имею в виду? Есть проблема в обществе. Проблема, которая тормозит развитие экономики, поскольку препятствует формированию нормальных инвестиционных потоков. Все понимают, что сложилась неадекватная ситуация. Для этого достаточно прочитать концепцию реформирования отрасли, которую подготовил Минфин. Там очень четко описаны все недостатки ситуации в отрасли, однако не предлагается, что нужно делать. Между тем, для решения существующих проблем совершенно не был задействован интеллектуальный потенциал профессионального сообщества. Естественно, организаторы, к которым я отношу и себя, обеспечивали только инфраструктуру для экспертного поиска. А вот разобраться в том, где мы находимся, куда нужно двигаться, как это делать, предстояло именно специалистам-профессионалам, которых мы консолидировали вокруг темы в работе по подготовке законопроекта.

Законопроект рождался не на пустом месте. Только за первые полгода работы были подготовлены четыре крупных аналитических материала, в которых исследовались разные направления и разные срезы тематики реформирования системы регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности. На основе этих материалов, которые мы обсудили в разных аудиториях, полностью открытых для участия любых заинтересованных лиц, и был разработан соответствующий законопроект. Причем мы не стали торопиться с внесением его в Парламент. Документ еще примерно полгода обсуждался. И только после этого попал в Государственную Думу. Как видите, автором законопроекта является не депутат, а большой коллектив экспертов, можно сказать даже, экспертное сообщество.

- Как реагировал на законопроект Минфин?

- Для Минфина все, что не разработано им самим, априори плохо. Хотя в наше время многие министерства, ведомства, да и само Правительство демонстрируют другой подход, стремятся создавать общественные экспертные советы, привлекать независимых специалистов, учитывать разные точки зрения.

- Вас не смущает то обстоятельство, что Правительство пока не поддержало законопроект?

- Откровенно говоря, мы и не рассчитывали сразу на поддержку с его стороны. Не часто случается, чтобы депутат даже на самый хороший законопроект получил положительное заключение Правительства.

Однако мы продолжаем работу над законопроектом. И позиция Минфина нас не смущает. Мы не приемлем силовых административных методов. Ставка нами делается на информационную прозрачность и вынесение идей на широкое обсуждение. Этим мы отличаемся от представителей Минфина, которые зачастую не готовы озвучивать свою позицию, видимо, поскольку она иногда исходит из ведомственных интересов, а не из общегосударственных.

- Вы можете получить поддержку думского комитета по бюджету и налогам?

- Поддержку Комитета Государственной Думы по налогам и бюджету надо больше рассматривать как поддержку партии, имеющей большинство в парламенте и доминирующей в комитете. На мой взгляд, в "Единой России" сейчас, к счастью, понимают, что далеко не каждое действие исполнительной власти - это действие продуманное, взвешенное и оптимальное. К настоящему времени образовалось немало инструментов в рамках "Единой России", которые позволяют доносить до партийного руководства альтернативные точки зрения, и во многих случаях они находят понимание. Поэтому я верю в успех, и первые шаги, уже сделанные нами, позволяют надеяться на то, что поддержка фракции "Единая Россия" у нас будет.

- Вы не могли бы более обстоятельно рассказать об этих первых шагах?

- В начале текущего года Фонд НСФО проводил бухгалтерский конгресс, в работе которого принимали участие представители как экспертного сообщества, так и государственной власти. В ходе выступлений, прозвучавших на этом конгрессе, всем стало ясно, что Минфину в споре по проблемам учета и отчетности противостоят не только те или иные конкретные лица, не только Фонд НСФО и экспертное сообщество, но и ряд органов государственной власти, заинтересованных в реформе бухучета и финансовой отчетности. А это уже серьезный повод задуматься, возможно, именно в позиции Минфина и кроется основная проблема, препятствующая реформированию системы.

- Какой Вы видите дальнейшую судьбу правительственного законопроекта "О консолидированной финансовой отчетности"?

- Мне сложно что-то предсказывать. Начнем с того, что законопроект, внесенный Правительством, "висит" в Парламенте между вторым и третьим думскими чтениями уже больше года. Это ситуация неординарная. Она свидетельствует о том, что в законопроекте "зашиты" серьезные конфликты. И сегодня сама государственная власть, похоже, не может оценить все "за" и "против" предложенной системы. Поэтому законопроект и не отклоняется, и не продвигается вперед.

На мой взгляд, законопроект "О консолидированной финансовой отчетности" целесообразно отклонить. Предпринятая Минфином попытка ускорить реформу путем принятия закона по данной узкой теме в преддверии разработки нового комплексного правового акта о бухучете явно не удалась. Сегодня Минфин уже и сам в своих планах предусматривает еще до конца 2006 г. внести в Думу фундаментальный законопроект о бухучете. Зачем же тогда клочкообразными правовыми документами реформировать законодательство? Давайте, действительно, отзовем весьма спорный законопроект о консолидированной финансовой отчетности, а те идеи, которые мы наработаем совместно в части внедрения международных стандартов, внесем отдельной главой в комплексный закон о бухучете. Только так мы сможем получить нормальный единый правовой акт, который будет эффективно регулировать сферу бухгалтерского учета и финансовой отчетности.

Е.Е.Смирнов

Корреспондент

Издательская группа "БДЦ-пресс"

Подписано в печать

13.06.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——