"Налоги и налогообложение", 2006, N 5

ФИНАНСОВОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ

Финансовое правонарушение - новая разновидность правонарушений, которая сравнительно недавно была закреплена в действующем законодательстве. В связи с развитием законодательства в юридической литературе стали отмечать наличие банковских <1>, бюджетных <2>, налоговых <3> и валютных <4> правонарушений. Понятие финансового правонарушения - родовое, а налоговое, бюджетное, валютное, банковское правонарушения - видовые понятия. Объединить эти правонарушения в один род позволяет их отраслевая принадлежность, так как они предусмотрены нормами финансового права, а их разграничение возможно на основе объектов посягательства, которые существуют в рамках общего родового объекта.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Братко А.Г. Банковское право России. - М., 2003. С. 59

При этом позиция А.Г. Братко заключается в том, что в банковском праве существует понятие "нарушение", а не "правонарушение".

<2> Другова Ю.В. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2003. N 3. С. 25.

<3> Староверова О.В., Толокнева Н.А. Государственное принуждение в налоговом праве // Закон и право. - 2003. N 6. С. 57.

<4> См.: Степанян М.Г. Правовое регулирование валютной ответственности // Банковское право. 2001. N 2. С. 47;

Ефремова Е.С. Ответственность за совершение налоговых правонарушений: Понятие, признаки, функции // Правоведение. 2002. N 2 С. 59;

Сапожников Н. Ответственность в валютных правоотношениях // Законность. 2001. N 9. С. 35 - 40.

Финансовые правонарушения занимают самостоятельное место в системе конституционных, уголовных, административных, дисциплинарных и иных деликтов, так как обладают только им присущими особенностями объекта, субъекта, объективной и субъективной сторон, а также мерами ответственности за их совершение.

Понятие финансового правонарушения основывается на общем понятии правонарушения, которое разработано теорией государства и права. Таким образом, признаками финансового правонарушения выступают:

1) общественная опасность;

2) финансовая противоправность;

3) волевое деяние (действие или бездействие);

4) предусмотренность за его совершение финансовой ответственности;

5) виновность.

Таким образом, финансовое правонарушение можно определить как общественно опасное, виновное, противоправное (в нарушение финансового законодательства) деяние, посягающее на финансовые отношения, за совершение которого предусмотрены меры финансовой ответственности.

Финансовое правонарушение - это родовое понятие, в рамках которого, в зависимости от разновидности объектов посягательства, выделяются разновидности финансовых правонарушений. Они предусмотрены финансовым законодательством, в том числе Налоговым кодексом, Бюджетным кодексом, Федеральным законом "О валютном регулировании и валютном контроле" и рядом других нормативно-правовых актов.

Понятие "финансовое правонарушение" иногда употребляется и в более широком значении. В этом случае в основу классификации кладется не признак отраслевой принадлежности, а объект правонарушения - финансовые отношения. На основе такой классификации выделяют:

а) преступления, посягающие на финансовые отношения (ст. ст. 192 - 194, 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ);

б) административные правонарушения, посягающие на финансовые отношения (ст. ст. 15.1 - 15.26 КоАП РФ);

в) налоговые, бюджетные, валютные и банковские правонарушения.

Таким образом, понятие "финансовое правонарушение" может употребляться в узком и широком значении.

Далее выделим и сопоставим признаки отдельных разновидностей финансовых правонарушений, выделяемых по признаку отраслевой принадлежности.

Налоговое правонарушение. В ст. 106 НК РФ определено: "Налоговым правонарушением признается виновно совершенное, противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность".

Таким образом, первый признак налогового правонарушения - налоговая противоправность, т.е. совершение деяния в нарушение законодательства о налогах и сборах.

Другой признак налогового правонарушения - налоговая наказуемость. Из понятия налогового правонарушения следует, что налоговая наказуемость устанавливается исключительно в Налоговом кодексе РФ. Такой вывод вытекает из пп. 6 п. 2 ст. 1 НК РФ, в котором вопрос ответственности за совершение налоговых правонарушений отнесен к сфере исключительного ведения Налогового кодекса. Таким образом, признак налоговой противоправности и налоговой наказуемости - два взаимодополняющих признака. Во-первых, обязанности уплачивать налоги и сборы могут быть предусмотрены как в Налоговом кодексе, так и в иных нормативно-правовых актах. Во-вторых, ответственность за нарушение этих обязанностей может быть предусмотрена только в Налоговом кодексе РФ.

С признаком противоправности тесно связан и признак деяния, так как противоправным признается именно деяние, а не мысли, чувства или эмоции. Само деяние должно быть волевым и осознанным и может быть выражено в форме действия или бездействия. Некоторые налоговые правонарушения могут совершаться как в форме действия, так и в форме бездействия. Например, грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения (ст. 120 НК РФ) совершается как в форме действия, так и в форме бездействия. Непредставление налоговой декларации (ст. 119 НК РФ) совершается только в форме бездействия.

Следующий признак налогового правонарушения - признак виновности. Нормами ст. 110 НК РФ предусмотрены две формы вины (умысел и неосторожность): "Виновным в совершении налогового правонарушения признается лицо, совершившее противоправное деяние умышленно или по неосторожности. Налоговое правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, осознавало противоправный характер своих действий (бездействия), желало либо сознательно допускало наступление вредных последствий таких действий (бездействия). Налоговое правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, не осознавало противоправного характера своих действий (бездействия) либо вредного характера последствий, возникших вследствие этих действий (бездействия), хотя должно было и могло это осознавать".

В связи с законодательным определением налогового правонарушения как виновно совершенного деяния выглядят бессмысленными все попытки некоторых ученых обосновать налоговую ответственность без вины. Следует напомнить, что об общеправовом значении вины говорится и в Постановлении Конституционного Суда РФ N 1-П от 25 января 2001 г.: "Наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно". Налоговый кодекс не содержит каких-либо оговорок и исключений о возможности совершения налоговых правонарушений без вины.

В то же время существенным недостатком Налогового кодекса РФ следует признать отсутствие в нем указаний на то, какие налоговые правонарушения совершаются умышленно, а какие - по неосторожности. Это зачастую приводит к правоприменительному субъективизму в процессе квалификации деяния.

Следующий признак налогового правонарушения - общественная опасность. В законодательном определении налогового правонарушения признак общественной опасности не указан, однако это не означает реального отсутствия общественной опасности налоговых правонарушений. Любое государство не может нормально функционировать без полного и своевременного сбора налогов, поступление которых в казну обеспечивает реализацию прав и свобод человека и гражданина, внутреннюю и внешнюю безопасность и т.д. Общим объектом налоговых правонарушений будет выступать совокупность общественных отношений, обеспечивающих своевременное и полное взимание налогов и сборов, налоговый контроль и процессуальные налоговые отношения, которым и причиняется вред. Соответственно, можно определить три группы родовых объектов налоговых правонарушений. Во-первых, это отношения, обеспечивающие своевременное и полное взимание налогов и сборов. Во-вторых, отношения, обеспечивающие налоговый контроль. В-третьих, налогово-процессуальные отношения.

Соответственно, на отношения, обеспечивающие своевременное и полное взимание налогов, посягают такие налоговые правонарушения, как:

- грубое нарушение правил учета доходов и расходов (ст. 120 НК РФ);

- неуплата или неполная уплата сумм налога (ст. 122 НК РФ);

- невыполнение налоговым агентом обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов (ст. 123 НК РФ).

Правонарушения, предусмотренные ст. ст. 128 (ответственность свидетеля), 129 (отказ эксперта, переводчика или специалиста от участия в проведении налоговой проверки, дача заведомо ложного заключения или осуществление заведомо ложного перевода), 125 (несоблюдение порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом, на которое наложен арест), посягают на отношения, возникающие в процессе осуществления налогового расследования.

Правонарушения, предусмотренные ст. ст. 116 (нарушение срока постановки на учет в налоговом органе), 117 (уклонение от постановки на учет в налоговом органе), 118 (нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке), 119 (непредставление налоговой декларации), 126 (непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля), посягают на отношения, обеспечивающие налоговый контроль, но при этом эти отношения очень тесно связаны с отношениями по своевременному и полному взиманию налогов.

Отдельную главу российского Налогового кодекса составляют правонарушения, заключающиеся в невыполнении банками обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах (гл. 18 НК РФ). Анализ комплекса ст. ст. 132 - 136 НК РФ показывает, что указанные правонарушения в основном посягают на отношения, обеспечивающие осуществление налогового контроля, но эти правонарушения только косвенно связаны с взиманием налогов и сборов. Исключение составляет ст. 135 НК РФ, устанавливающая ответственность за неисполнение банком решения о взыскании налога и сбора.

Бюджетное правонарушение. Понятие нарушения бюджетного законодательства РФ содержит ст. 281 Бюджетного кодекса РФ: "неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения".

Общественная опасность бюджетного правонарушения состоит в причинении вреда (или угрозе причинения вреда) отношениям, возникающим в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Исходя из анализа конкретных бюджетных правонарушений, указанные отношения можно конкретизировать. Например, это могут быть отношения по целевому использованию бюджетных средств, своевременному и полному перечислению бюджетных средств, своевременному представлению отчетов об исполнении бюджета и т.п.

В ст. 283 БК РФ указаны следующие виды бюджетных правонарушений:

- неисполнение закона (решения) о бюджете;

- нецелевое использование бюджетных средств;

- неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

- несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях и др.

Анализ конкретных бюджетных правонарушений показывает, что они могут быть совершены как путем действия, так и путем бездействия.

Субъектами бюджетных правонарушений могут быть только юридические лица, являющиеся участниками бюджетного процесса.

Меры финансовой ответственности за бюджетные правонарушения (признак наказуемости бюджетного правонарушения) представлены в ст. 282 БК РФ. К бюджетным правонарушителям могут быть применены следующие меры:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- изъятие бюджетных средств;

- блокировка расходов;

- наложение штрафа;

- начисление пени.

Перечень мер финансовой ответственности законодатель оставляет открытым, т.к. статья содержит отсылочную норму, позволяющую применять и иные меры ответственности, предусмотренные БК РФ и федеральными законами.

В Бюджетном кодексе не содержится упоминания о признаке вины. Отсутствие указания на данный признак не означает возможность существования ответственности без вины в бюджетных отношениях. Без вины нет правонарушения, упречного поведения и не должно быть ни юридической ответственности, ни наказания.

Существует и альтернативная позиция, представителем которой, к примеру, является А.Г. Братко. По его мнению, "санкции - одно из главных различий между банковским правом и другими отраслями права. В отличие от административного или уголовного права санкции банковского права применяются к кредитной организации не за правонарушение, а за нарушение" <5>. В банковском праве признак виновности как основания ответственности не имеет значения <6>.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Братко А.Г. Банковское право. - М., 2003. С. 61.

<6> Там же. - С. 60.

Для решения этого вопроса еще раз обратимся к Постановлению Конституционного Суда РФ N 1-П от 25 января 2001 г. В нем, как мы уже говорили, во-первых, подчеркивается общеправовое значение вины, а во-вторых, отмечается, что всякое исключение из этого правила должно быть специально оговорено в законе. В банковском, валютном, бюджетном законодательстве о признаке виновности просто умалчивается, но специальные положения о том, что ответственность может применяться без вины субъекта, отсутствуют. Правоприменительная практика в банковских, валютных, бюджетных правоотношениях часто не принимает во внимание признак виновности субъекта, но задача науки заключается не в описании правоприменительной практики, а в выявлении ее недостатков. Поэтому мы считаем, что любой вид финансового правонарушения должен включать в себя признак виновности.

Следующей разновидностью финансовых правонарушений являются валютные правонарушения. Правовую характеристику этих нарушений содержит Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" и ряд других нормативно-правовых актов.

Общественная опасность валютных правонарушений заключается в причинении вреда отношениям, связанным с владением, пользованием и распоряжением валютными ценностями.

Основными валютными правонарушениями, как следует из Федерального закона "О валютном регулировании контроле", являются: приобретение и продажа валютных ценностей помимо уполномоченного банка, нарушение правил об обязательной продаже части валютной выручки в уполномоченном банке, нарушение правил открытия и ведения валютных счетов и т.п.

Наказуемость валютных правонарушений закреплена не только Федеральным законом "О валютном регулировании и валютном контроле", но и иными нормативно-правовыми актами, принятыми Министерством финансов Российской Федерации.

В качестве санкций за валютные правонарушения законодатель называет не только штрафы, но и приостановление действия лицензии; взыскание в доход государства всего необоснованно приобретенного по сделке с валютными ценностями; отзыв лицензии.

В валютном законодательстве не упоминается о признаке вины валютного правонарушения, но, как указывалось выше, виновность выступает общепризнанным принципом юридической ответственности, а специальных оговорок, исключающих этот принцип, валютное законодательство не содержит.

Таким образом, валютное правонарушение - это общественно опасное, противоправное и виновное деяние, посягающее на валютные отношения, за совершение которых установлена финансовая ответственность.

Банковские правонарушения. Еще одной разновидностью финансовых правонарушений являются правонарушения, посягающие на публичные банковские отношения. Основными нормативно-правовыми актами, определяющими эту разновидность финансовых правонарушений, являются: Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; Инструкция ЦБ РФ "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности".

По мнению некоторых ученых, в банковском праве существует понятие "нарушение", а не "правонарушение" (А.Г. Братко). С такой позицией нельзя согласиться по нескольким основаниям. Во-первых, выделение банковского права как самостоятельной отрасли права весьма спорно. Во-вторых, понятие "нарушение" может существовать одновременно с понятием "правонарушение", но будет отличаться от правонарушения одним или двумя признаками. У "нарушения" (в отличие от правонарушения) может отсутствовать признак общественной опасности или признак виновности. Нарушение не должно влечь применения мер юридической ответственности.

Банковская противоправность определяется в ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" как нарушение кредитной организацией федеральных законов и издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации.

Общественная опасность этих правонарушений состоит в причинении вреда (или угрозе его причинения) публичным банковским отношениям, складывающимся между Банком России и иными кредитными организациями. Это могут быть отношения банковского надзора, отношения обеспечения стабильности денежной системы, отношения, обеспечивающие защиту вкладов в коммерческих банках и т.д.

Противоправное деяние может проявляться в виде непредставления ЦБ РФ информации, невыполнения нормативов ЦБ РФ (например, норматива текущей ликвидности), искажения отчетности, нарушения условий формирования резервного фонда и уставного капитала и т.д.

Наказуемость банковских правонарушений определена в ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Так, к кредитной организации могут быть применены следующие меры финансовой ответственности: наложен штраф; отозвана лицензия на осуществление отдельных банковских операций; введен запрет на открытие филиалов и др.

В нормативно-правовых актах, устанавливающих банковские правонарушения, отсутствует указание на наличие вины, что является недостатком банковского законодательства.

Субъектами банковских правонарушений выступают исключительно кредитные организации.

Таким образом, банковское правонарушение - это общественно опасное, противоправное и виновное деяние, посягающее на публичные банковские отношения, за совершение которых установлена финансовая ответственность.

А.А.Мусаткина

К. ю. н.,

доцент кафедры гражданского

права и процесса

Волжского университета

им. В.Н.Татищева

Подписано в печать

25.05.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——