"Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров", 2005, N 6

<КОММЕНТАРИЙ

К ПРИКАЗУ МВД РОССИИ ОТ 16.03.2004 N 177

"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ИНСТРУКЦИИ О ПОРЯДКЕ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК

ОРГАНИЗАЦИЙ И ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ ПРИ НАЛИЧИИ ДОСТАТОЧНЫХ

ДАННЫХ, УКАЗЫВАЮЩИХ НА ПРИЗНАКИ ПРЕСТУПЛЕНИЯ, СВЯЗАННОГО

С НАРУШЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О НАЛОГАХ И СБОРАХ">

1. Немного истории. Борьбой с налоговыми преступлениями занимались в современной России несколько специализированных государственных правоохранительных органов, начиная с Главного управления налоговых расследований при Госналогслужбе России и заканчивая образованной в 1996 г. Федеральной службой налоговой полиции Российской Федерации (ФСНП России).

Полномочия указанных органов исполнительной власти по выявлению и пресечению правонарушений в налоговой сфере постоянно претерпевали изменения, вызванные как мерами, связанными с изменением "политического курса" государства, так и обусловленные объективными изменениями экономической ситуации в России.

Изначально сотрудники органов налоговой полиции при исполнении служебных обязанностей могли пользоваться правами, предоставленными законодательством должностным лицам налоговых органов. Как отмечают И.И. Кучеров и И.Н. Соловьев <*>, такое положение фактически позволяло оперативным сотрудникам осуществлять проверки налогоплательщиков и оформлять их результаты в соответствии с регламентом, которым пользовались сотрудники налоговых инспекций. В результате проверочные мероприятия органов налоговой полиции и налоговых органов были в значительной степени унифицированы и выявленные в ходе их проведения факты нарушения налогового законодательства единообразно оформлялись независимо от того, имели они криминальный характер или нет.

     
   ————————————————————————————————
   

<*> Кучеров И.И., Соловьев И.Н. Проверки налогоплательщиков органами внутренних дел. - М., 2004. - С. 4.

Нормы, введенные частью первой Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) с 1 января 1999 г., значительно изменили компетенцию органов государственной власти в налоговой сфере: правоохранительная и контрольная составляющие в деятельности специальных органов государственной власти были четко разграничены.

Причем право производить проверки в соответствии с законодательством Российской Федерации при наличии достаточных данных, указывающих на признаки налогового преступления, было прямо установлено в НК РФ только Федеральным законом от 02.01.2000 N 13-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации". По результатам проверки предусматривалось составление акта о проверке налогоплательщика органами налоговой полиции. Это означало, что процессуальные нормы НК РФ, которые определяли порядок осуществления налоговыми органами выездных налоговых проверок, уже не распространялись на проверочные мероприятия органов налоговой полиции.

В свою очередь, потребовалась разработка ведомственного нормативного правового акта ФСНП России, так как отсутствие в законодательстве о налогах и сборах соответствующих положений стало создавать проблемы правоприменительного характера в деятельности органов налоговой полиции. Приказом ФСНП России от 25.06.2001 N 285 была утверждена Инструкция о порядке назначения и проведения проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции.

Указом Президента Российской Федерации от 11.03.2003 N 306 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации" с 1 июля 2003 г. ФСНП России была упразднена, а функции выявления, предупреждения и пресечения налоговых преступлений и правонарушений были возложены на МВД России. С этой целью в структуре центрального аппарата МВД России была образована Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям, а позднее вышеуказанные задачи были возложены на Департамент экономической безопасности МВД России.

Одновременно Федеральным законом от 30.06.2003 N 86-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" с 1 июля 2003 г. внесены изменения в ст. 11 Закона РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" (введен п. 35), и органам внутренних дел было предоставлено право при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, проводить проверки организаций и физических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации (далее - проверочные мероприятия).

В свою очередь, Приказом МВД России от 16.03.2004 N 177 утверждена Инструкция о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах (далее - Инструкция).

В данном нормативном правовом акте, зарегистрированном в Минюсте России 29.03.2004, регистр. N 5696, нашли отражение все основные моменты, касающиеся порядка назначения и проведения сотрудниками милиции проверок в соответствии с п. 35 ст. 11 Закона РФ "О милиции", оформления и реализации полученных результатов.

2. Учитывая, что проведение данных проверок является принципиально новым направлением деятельности милиции, рассмотрим их правовой статус.

С момента включения п. 35 в ст. 11 Закона РФ "О милиции" и по настоящее время некоторые специалисты придерживаются следующего мнения: если органы внутренних дел не включены в круг участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, и НК РФ не предусмотрено право органов внутренних дел проводить такие проверки (аналогичное правомочию федеральных органов налоговой полиции), то любые проверки налогоплательщиков на предмет уплаты ими налогов и сборов могут проводиться только налоговыми органами и другими лицами, указанными в ст. 9 НК РФ. Проверки же налогоплательщиков, проводимые милицией, носят дублирующий и заведомо незаконный характер.

В этой связи хотелось бы подробнее остановиться на вопросе легитимности проведения таких проверок органами внутренних дел вообще.

Налоговые органы при реализации своих полномочий (в том числе и при проведении проверок налогоплательщиков) руководствуются исключительно законодательством о налогах и сборах. В соответствии с нормами ст. 2 НК РФ законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Несомненно, правоохранительные органы, в том числе органы внутренних дел, путем проведения проверок, предусмотренных п. 35 ст. 11 Закона РФ "О милиции", не взимают налоги и сборы.

Органы внутренних дел также не осуществляют налоговый контроль, который производится в соответствии со ст. 82 НК РФ должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок (выездных и камеральных), получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных настоящим Кодексом.

Предметы проверок, проводимых милицией и налоговыми органами, не совпадают. В ст. 106 НК РФ указано на то, что налоговым правонарушением (выявление которого отнесено к компетенции налоговых органов) признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, ответственность за которое установлена НК РФ. Данное же проверочное мероприятие проводится при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, то есть ответственность в этом случае предусмотрена Уголовным кодексом Российской Федерации (УК РФ). В случае же выявления (в том числе и по результатам комментируемого проверочного мероприятия) обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов (то есть в случае выявления признаков налоговых правонарушений), органы внутренних дел в соответствии с п. 2 ст. 36 НК РФ обязаны в десятидневный срок со дня выявления вышеуказанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.

Временные периоды, за которые могут быть проведены проверки, тоже различаются (три года и сроки давности привлечения к уголовной ответственности <**>).

     
   ————————————————————————————————
   

<**> В ст. 78 УК РФ установлено, что лицо освобождается от уголовной ответственности, если со дня совершения преступления истекли следующие сроки: а) два года после совершения преступления небольшой тяжести; б) шесть лет после совершения преступления средней тяжести; в) десять лет после совершения тяжкого преступления; г) пятнадцать лет после совершения особо тяжкого преступления.

И, наконец, последний и самый важный момент: проверочное мероприятие, предусмотренное п. 35 ст. 11 Закона РФ "О милиции", имеет статус "доследственной" проверки (подробнее см. ниже), которая в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ), естественно, может быть проведена в отношении сообщений о любом преступлении, и придание какого-либо особого статуса преступлениям, связанным с нарушением законодательства о налогах и сборах, абсурдно.

Отличия, таким образом, состоят в субъектном составе проверяющих, в основаниях проведения (в п. 35 ст. 11 Закона РФ "О милиции" говорится о наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления), в целях проведения проверок (проверки милиции направлены на выявление, предупреждение и пресечение преступлений), в средствах и методах их осуществления (милиция, в отличие от налоговых органов, вправе осуществлять оперативно-разыскную деятельность и реализовывать иные полномочия, предусмотренные Законом РФ "О милиции").

Исходя из вышеизложенного, органам внутренних дел при проведении данного проверочного мероприятия нет необходимости руководствоваться законодательством о налогах и сборах. Проверки налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, проводимые милицией, носят совершенно самостоятельный статус, они ни в коем случае не дублируют налоговые проверки, и отсутствие органов внутренних дел в числе участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, не влияет на легитимность таких проверок.

Кроме того, необходимо отметить, что фактически вышеуказанная проверка представляет собой завершающий гласный и нелегендированный этап комплекса проверочных мероприятий в отношении конкретного субъекта финансово-хозяйственной деятельности, основанный на проведенной ранее оперативно-разыскной деятельности и (или) реализации полномочий, предоставленных органам внутренних дел Законом РФ "О милиции". Заканчивается же такая проверка принятием процессуального решения.

В действующем процессуальном законодательстве, однако, отсутствует требование об обязательном проведении проверки, предусмотренной п. 35 ст. 11 Закона РФ "О милиции", перед принятием процессуального решения по соответствующим категориям преступлений. Вопрос о возбуждении (об отказе в возбуждении) уголовного дела может быть решен и без проведения комментируемого проверочного мероприятия (а равно и без проведения налоговой проверки).

3. Данное проверочное мероприятие проводится силами подразделений по налоговым преступлениям органов внутренних дел, причем не только собственно оперативных (которые, как правило, инициируют и начинают ее проведение), но и подразделений документальных проверок и ревизий, которые принимают участие в составлении итогового документа данной проверки - акта проверки организации или физического лица.

Говоря о территориальной подведомственности, следует отметить, что структура подразделений по налоговым преступлениям не совпадает с привычной структурой подразделений территориальных органов внутренних дел, например со структурой подразделений уголовного розыска. В органах внутренних дел районов, городов, районов в городах таких подразделений нет. Кроме того, не во всех специализированных органах внутренних дел существуют подразделения по налоговым преступлениям [в управлениях (отделах) внутренних дел на режимных объектах, на транспорте, например, их также нет].

В случае выявления на такой территории (на таких объектах) признаков преступлений, связанных с нарушением законодательства о налогах и сборах, привлекаются соответствующие территориальные подразделения по налоговым преступлениям или им передаются имеющиеся данные.

Несмотря на то что Приказом МВД России от 05.06.2003 N 385 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 года N 306" выявление, предупреждение, пресечение и расследование налоговых преступлений и правонарушений определены в качестве одного из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел в целом, непосредственное и целенаправленное выявление, предупреждение, пресечение налоговых преступлений - задача именно таких подразделений органов внутренних дел.

Необходимо также отметить, что проверки организаций и физических лиц могут осуществляться как по территориальному признаку (факт осуществления деятельности на территории оперативного обслуживания данного подразделения по налоговым преступлениям), так и по признаку идентификационного номера налогоплательщика (факт постановки на налоговый учет на данной территории), хотя реальная финансово-хозяйственная деятельность может осуществляться налогоплательщиком в другом месте.

4. В случаях, требующих применения научных, технических или иных специальных знаний, для участия в проверках привлекаются специалисты, а также сотрудники правовых подразделений органов внутренних дел.

В качестве специалиста может быть привлечено лицо, обладающее особыми навыками и (или) специальными знаниями, применение которых необходимо для проведения данной проверки (программисты, переводчики и другие). Участие данных лиц в проверке сводится к оказанию помощи сотрудникам подразделений по налоговым преступлениям в определенной области специальных знаний, но все процессуально значимые действия должны осуществляться только специально уполномоченными лицами. Кроме того, для предупреждения возможного обжалования действий сотрудников милиции, а также для повышения результативности проверок специалисты должны также являться сотрудниками органов внутренних дел.

В отношении должностных лиц правовых подразделений необходимо отметить, что в настоящее время в органах внутренних дел формируется перспективная линия правового сопровождения мероприятий, проводимых оперативными подразделениями. Сотрудники правовых подразделений участвуют как в предварительной оценке имеющейся информации, так и непосредственно в ходе проведения оперативно-разыскных мероприятий и составлении правовых заключений, касающихся квалификации совершенных деяний и определения судебно-следственной перспективы полученных материалов.

5. При необходимости в ходе проведения проверок применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные технические средства фиксации данных. Материалы, полученные в результате применения технических средств при проведении проверок, прилагаются к акту проверки организации или физического лица, в котором делается отметка о применении этих средств.

6. Проверка организаций и физических лиц проводится в срок, установленный уголовно-процессуальным законодательством для проверки сведений о совершенном либо готовящемся преступлении.

Несомненно, законодатель придал данной проверке статус "доследственной", иными словами, она проводится в соответствии с требованиями ст. ст. 144, 145 УПК РФ.

Данное положение следует не только из формулировки нормы п. 35 ст. 11 Закона РФ "О милиции" - "при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления", но, самое главное, - из положений норм УПК РФ.

В ст. 144 УПК РФ прямо указано на возможность производства в ходе проверки сообщений о преступлении документальных проверок и ревизий, а УПК РФ, в отличие от ранее действовавшего законодательства, не предусматривает возможности истребования в ходе проведения так называемой доследственной проверки необходимых материалов и получения объяснений. Такое проверочное мероприятие становится единственным средством проверки сообщений о совершенном либо готовящемся преступлении (не принимая во внимание возможности оперативно-разыскной деятельности) лиц, осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность.

Учитывая изменения, связанные с наделением органов внутренних дел дополнительными функциями, законодатель увеличил согласно Федеральному закону от 04.07.2003 N 92-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" срок "доследственной" проверки до 30 суток в случаях проведения документальной проверки, ревизии. Это также подтверждает "доследственный" статус данных проверок.

Таким образом, ординарный срок проверочного мероприятия, предусмотренного п. 35 ст. 11 Закона РФ "О милиции", составляет 3 суток с возможностью его продления прокурором, начальником следственного отдела, начальником органа дознания по ходатайству следователя, дознавателя до 10 суток.

В случае же необходимости дальнейшего продления данного срока прокурор вправе по ходатайству следователя или дознавателя продлить его до 30 суток.

Однако в связи с тем что руководители оперативных подразделений не включены в круг лиц, правомочных ходатайствовать перед прокурором о продлении срока проверки, фактически срок проверки будет, конечно, меньше 30 суток за счет времени, необходимого для представления материалов уполномоченному должностному лицу (расследование собственно налоговых преступлений отнесено к подследственности следователей), их изучения и принятия соответствующего решения.

В связи с тем что такая проверка требует значительного времени, практика идет по пути тщательной проработки имеющихся материалов до начала ее проведения.

В частности, при установлении достаточного количества и качества материалов, свидетельствующих о совершении противоправного деяния, проводится оперативно-разыскное мероприятие - исследование документов.

В подразделение документальных проверок и ревизий (хотя при наличии достаточной квалификации исследование может быть проведено и сотрудниками оперативного подразделения) представляются данные, содержащие сведения о налогоплательщике (плательщике сборов, налоговом агенте), схеме, способе совершения противоправного деяния, имеющиеся необходимые документы, иная информация.

На основе полученных данных составляется справка о проведенном исследовании документов, в которой определяются основные вопросы квалификации деяния, направления проведения дальнейших действий или вывод о целесообразности их проведения.

Данная справка является внутренним документом милиции и в дальнейшем может составлять основу акта проверки организации или физического лица.

Фактически же данная проверка сводится к сбору, анализу, сравнению, изучению информации (данных), свидетельствующей о совершении преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сборах, и составлению акта проверки организации или физического лица.

Однако в ходе ее осуществления сотрудники милиции вправе реализовывать любые возможности, предоставленные им Федеральным законом от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" и Законом РФ "О милиции" (с соблюдением условий их осуществления).

7. Началом срока проведения проверки является день предъявления руководителю (представителю) организации либо физическому лицу (его представителю) постановления о ее проведении. Кажущегося противоречия с нормами процессуального законодательства здесь нет ("доследственная" проверка начинается с момента регистрации сообщения о преступлении), поскольку данная проверка - это лишь часть (причем вовсе не обязательная) "доследственной" проверки сообщения о преступлении, связанном с нарушением законодательства о налогах и сборах. Однако в целях недопущения формального нарушения законодательства предъявить постановление о проведении данной проверки необходимо в день регистрации сообщения о преступлении.

К сожалению, в нормативной базе, регулирующей порядок проведения подобных мероприятий, в отличие от Инструкции о порядке назначения и проведения проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции, нет действенной меры по исключению возможности искусственного затягивания начала проверки со стороны проверяемых. Напомним, что ранее действовала норма о том, что при направлении соответствующего постановления по почте оно считалось полученным на шестой день с момента отправки.

В настоящее время в подобных случаях при условии наличия необходимой документации и установления местонахождения соответствующих лиц возможно предъявление данного постановления в присутствии понятых или зачитывание его полного содержания вслух опять же в их присутствии. Хотя законодательство не содержит требований об обязательном предъявлении постановления руководящему составу организации, предъявление вышеуказанного документа должностным лицам, не имеющим отношения к осуществлению финансово-хозяйственной деятельности организации, нецелесообразно.

8. Окончанием срока проведения проверки является день подписания акта о ее проведении всеми проверяющими. Акт необходимо составлять с учетом того, что в срок 3, 10, 30 суток включается как время непосредственного проведения данной проверки, так и время, необходимое для изучения имеющихся материалов и принятия процессуального решения.

Поэтому проведению комментируемого проверочного мероприятия должно предшествовать эффективное проведение оперативно-разыскных и проверочных мероприятий в соответствии со ст. 11 Закона РФ "О милиции".

9. Если проверка проводится в занимаемых организацией либо физическим лицом помещениях (территории), руководитель (представитель) организации, физическое лицо (его представитель) вправе присутствовать при проведении проверки. В постановлении о проведении проверки делается отметка о разъяснении этого права такому лицу.

Однако, как правило, подобная проверка проводится в помещениях органов внутренних дел по имеющимся документам и сведениям. В таком случае необходимость нахождения в месте проведения проверки представителей проверяемого лица определяется сотрудниками милиции.

10. Проверку назначают уполномоченные на то должностные лица органов внутренних дел, указанные в Приложении N 2 к Приказу МВД России от 16.03.2004 N 177.

Включение именно этого круга должностных лиц в Перечень, приведенный в вышеуказанном Приложении N 2, обусловлено целью данных проверок - выявление, предупреждение, пресечение и документирование преступлений, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Поэтому в Перечень включены в основном высшие руководители органов внутренних дел и руководители подразделений по налоговым преступлениям. Это определяет их предметную компетенцию и, в свою очередь, четко очерчивает круг подразделений, правомочных проводить комментируемое проверочное мероприятие.

Территориальная компетенция данных должностных лиц органов внутренних дел также указана (ограничена) в вышеназванном Перечне.

Отметим, что из буквального смысла законодательства следует, что преступления, связанные с нарушением законодательства о налогах и сборах, - это не только деяния, предусмотренные ст. ст. 198, 199, 199.1 и 199.2 УК РФ, но и некоторые другие.

В частности, к таким преступлениям (в связи с отсутствием исчерпывающего перечня "налоговых" преступлений) могут относиться преступные деяния, связанные с неправомерным возмещением из бюджета НДС, которые часто квалифицируются согласно ст. 159 "Мошенничество" УК РФ; преступление, предусмотренное ст. 196 "Преднамеренное банкротство" УК РФ, если способом, указанным в диспозиции данной статьи УК РФ, создается либо увеличивается задолженность (неплатежеспособность) перед бюджетом по налоговым обязательствам; некоторые другие.

11. При назначении проверки выносится мотивированное постановление, которое регистрируется в специальном журнале.

С одной стороны, термин "мотивированное" означает, что в таком постановлении должно содержаться не только собственно решение о проведении проверки, но и основания ее проведения с указанием наиболее значимых предполагаемых нарушений законодательства. С другой стороны, сотрудники милиции не обязаны раскрывать в постановлении имеющиеся конкретные данные о нарушении законодательства представителям проверяемой организации или физическим лицам. Однако наличие таких данных является одним из обязательных условий проведения данных проверок и необходимой предпосылкой вынесения и утверждения постановления о проведении соответствующего мероприятия.

Образец постановления приведен в Приложении N 1 к Инструкции.

Состав сотрудников милиции, проводящих проверку, указывается в постановлении на проведение данной проверки. В случае изменения состава проверяющих выносится постановление о внесении дополнений (изменений) в постановление о проведении проверки.

12. В ч. 1 ст. 12 Инструкции установлено, что в случае необходимости проведения осмотра производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, досмотра транспортных средств, изучения документов на материальные ценности и денежные средства, изъятия указанных документов, а также образцов сырья и продукции, опечатывания касс, помещений и мест хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей соответствующие действия осуществляются в порядке, установленном п. 25 ст. 11 Закона РФ "О милиции".

Часть 2 ст. 12 Инструкции содержит существенное противоречие с положениями действующего законодательства. В данной норме указано, что, если проведение данных действий предусмотрено в основном постановлении о проведении проверки организации или физического лица при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, вынесения специального постановления об их проведении не требуется.

На первый взгляд, все достаточно просто и логично: одним постановлением санкционируется проведение нескольких мероприятий, что оптимизирует деятельность органов внутренних дел. Однако далеко не все должностные лица, уполномоченные назначать проверки, предусмотренные п. 35 ст. 11 Закона РФ "О милиции", и указанные в Приложении N 2 к Приказу МВД России от 16.03.2004 N 177, являются начальниками органов внутренних дел (милиции) или их заместителями, как этого требует п. 25 ст. 11 вышеназванного Закона. Следовательно, начальник межрайонного отдела по налоговым преступлениям может, например, назначать проверку, но не может выносить постановление о проведении осмотра производственных помещений. Для его проведения необходимо обращаться к начальнику соответствующего органа внутренних дел для вынесения им отдельного постановления.

Необходимо оговориться, что вышеуказанное противоречие будет нивелировано, если комментируемую проверку назначают начальники органов внутренних дел (милиции) либо их заместители.

Санкция на проведение мероприятий, предусмотренных п. 25 ст. 11 Закона РФ "О милиции", в постановлении о проведении проверки не устанавливает обязательности их проведения. Если такая необходимость отпала, они могут по решению проверяющих лиц не осуществляться либо могут осуществляться только некоторые из них.

13. По результатам проведения проверки проверяющие составляют акт проверки организации или физического лица по установленной в Приложении N 4 к Инструкции форме.

К сожалению, данный акт не включен напрямую в перечень доказательств по уголовному делу, приведенный в ст. 74 УПК РФ, в отличие от ранее действовавшего уголовно-процессуального законодательства. Применительно к процессуальному статусу этого документа можно говорить лишь об "иных документах", что, несомненно, снижает значение данных проверок и косвенно указывает на возможность (или даже необходимость) проведения каких-либо дополнительных действий и мероприятий (например, проведения судебной экспертизы) для подтверждения указанных в акте фактов.

14. В акте отражаются все выявленные нарушения законодательства, причем не только уголовного или законодательства о налогах и сборах. В данном документе также приводятся иные обстоятельства, имеющие значение для принятия правильного и обоснованного решения по результатам проведения проверки.

Данная норма позволяет сотрудникам органов внутренних дел указать в акте любые обстоятельства, которые впоследствии могут быть оценены как отягчающие либо смягчающие ответственность или указывающие на определенную линию поведения проверяемого (например, оказание противодействия или отказ в предоставлении информации).

Следует отметить, что как из текста Инструкции, так и из формы акта, установленной в Приложении N 4 к Инструкции, следует, что внесение каких-либо замечаний и возражений проверяемых лиц (их представителей) непосредственно в акт проверки не предусмотрено. Все замечания, предложения, жалобы могут быть представлены в любой иной предусмотренной законодательством форме.

Акт составляется и в том случае, если соответствующие правонарушения в ходе проведения проверки не установлены. С одной стороны, данное положение введено в целях предупреждения злоупотреблений со стороны сотрудников милиции (например, попыток скрыть данные о ходе и результатах проверки), а с другой стороны, такой акт может указывать на добросовестность и законопослушность проверяемого лица, что, в свою очередь, может повысить его деловую репутацию.

15. Акт должен состоять из трех частей: общей, описательной и итоговой.

Требования к содержанию акта приведены в п. п. 15 - 17 Инструкции.

В общей части акта в обязательном порядке отражаются общие сведения о проведенной проверке и данные об организации (физическом лице), а также указываются:

- полное и сокращенное наименование проверяемой организации;

- идентификационный номер налогоплательщика (ИНН);

- место проведения проверки;

- фамилии, имена, отчества, наименования должностей, специальные звания лиц, проводивших проверку;

- дата подписания и номер постановления о проведении проверки;

- период, за который проведена проверка;

- даты начала и окончания проверки;

- фамилии, имена и отчества представителей организации (физического лица, его представителя). Если в течение проверяемого периода происходили изменения в составе вышеназванных лиц, то перечень этих лиц приводится с одновременным указанием периода, в течение которого эти лица занимали соответствующие должности согласно приказам, распоряжениям, протоколам собраний учредителей или другим документам о назначении и увольнении с занимаемой должности (копии вышеуказанных документов должны быть приложены к акту);

- место нахождения организации (место жительства физического лица), а также места осуществления хозяйственной деятельности (указываются в случае осуществления своей деятельности не по месту нахождения);

- сведения о государственной регистрации, о постановке на учет в налоговом органе, об открытых в банках расчетных и валютных счетах, о принятой учетной политике;

- документальное подтверждение наличия права на осуществление лицензируемых видов деятельности (номер и дата выдачи лицензии, наименование органа, выдавшего лицензию, сроки начала и окончания действия лицензии);

- документальное подтверждение фактически осуществляемых видов деятельности, в том числе запрещенных законодательством или осуществляемых при отсутствии соответствующей лицензии.

Описательная часть акта должна комплексно отражать все существенные обстоятельства, имеющие отношение к выявленным фактам нарушений.

Обязательному отражению в описательной части подлежат сущность правонарушения, способ его совершения, период финансово-хозяйственной деятельности, к которому относится данное правонарушение, должностные лица, причастные к совершению вышеуказанного правонарушения, ссылки на первичные документы и иные обстоятельства, достоверно подтверждающие наличие факта нарушения, а также факты непредставления каких-либо документов (предметов, материалов).

В итоговой части акта подлежат отражению обобщенные сведения о результатах проверки с указанием нормативных правовых актов, нарушения положений которых выявлены.

Еще раз необходимо отметить, что акт проверки организации (физического лица) при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сборах, - это комплексный документ, отражающий все стороны финансово-хозяйственной деятельности, в особенности связанные с исчислением и уплатой налогов и сборов. В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством этот документ может быть использован в качестве доказательства по уголовному делу.

16. Акт составляется в трех экземплярах и подписывается всеми проверяющими.

Первый и второй экземпляры акта вместе с прилагаемыми к ним материалами остаются на хранении в подразделениях органов внутренних дел (один - в оперативном подразделении, другой - в подразделении документальных проверок).

Срок хранения вышеперечисленных документов определяется нормативными правовыми актами, регулирующими делопроизводство в органах внутренних дел, в частности Приказом МВД России от 19.11.1996 N 615 "Об утверждении Перечня документов, образующихся в деятельности органов внутренних дел, учреждений, предприятий и организаций системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, с указанием сроков хранения".

Третий экземпляр акта вручается представителю организации или физическому лицу (его представителю) под расписку (с отметкой в первом экземпляре акта). В случае отказа от получения акта, а также при невозможности вручить акт по иным обстоятельствам (в связи с болезнью, отъездом и т.д.) об этом в акте делается отметка, удостоверенная подписями проверяющих, а экземпляр акта направляется для ознакомления в организацию или физическому лицу по почте заказным письмом не позднее дня, следующего за днем окончания проверки.

17. По результатам проверки организации или физического лица при подтверждении имеющихся данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, материалы проверки направляются для рассмотрения в порядке ст. ст. 144 и 145 УПК РФ.

Данную норму п. 19 Инструкции о направлении материалов не следует воспринимать как императивную (хотя это, со всей очевидностью, следует из контекста). В первую очередь необходимо руководствоваться нормами закона (УПК РФ), регламентирующими производство "доследственной" проверки. Кажущаяся же внутренняя противоречивость (например, п. п. 5 и 19) и несогласованность норм Инструкции с уголовно-процессуальным законодательством обусловлены объективными причинами, имевшими место во время разработки данного нормативного правового акта (подробнее см. ниже).

Применительно к данному пункту отметим следующее:

а) по абсолютному большинству статей УК РФ, устанавливающих ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, производство предварительного следствия обязательно;

б) в рассматриваемом случае орган дознания, конечно же, вправе направить материалы проверки соответствующему должностному лицу для принятия решения в порядке ст. ст. 144 и 145 УПК РФ.

Однако на основании и в порядке п. 17 ст. 5, ст. 40, ст. 157 УПК РФ орган дознания может при наличии признаков любого преступления (отнесенного к подследственности органов внутренних дел), по которому производство предварительного следствия обязательно, возбудить уголовное дело и производить по нему неотложные следственные действия;

в) на основании ч. 3 ст. 157 УПК РФ срок, в течение которого орган дознания может проводить неотложные следственные действия, не может превышать 10 суток со дня возбуждения уголовного дела. После производства неотложных следственных действий орган дознания направляет уголовное дело прокурору.

После направления уголовного дела прокурору орган дознания может производить по делу следственные действия и оперативно-разыскные мероприятия только по поручению следователя. В случае направления прокурору уголовного дела, по которому не обнаружено лицо, совершившее преступление, орган дознания обязан принимать разыскные и оперативно-разыскные меры для установления лица, совершившего преступление, уведомляя следователя об их результатах;

г) каких-либо ограничений, препятствующих органу дознания вынести решение об отказе в возбуждении уголовного дела, УПК РФ не содержит.

Согласно ч. 1 ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении. Данной нормой УПК РФ не устанавливается обязанность соблюдения формы предварительного расследования (правил подследственности "внутри" одного органа).

Ссылка же на ст. 151 УПК РФ в ч. 3 ст. 145 данного Кодекса дополнительно со всей определенностью указывает на необходимость соблюдения при рассмотрении сообщения о преступлении правил только родовой подследственности. Ведь в ст. 151 УПК РФ идет речь о родовой подследственности, вопросы же определения формы предварительного расследования урегулированы в ст. 150 УПК РФ;

д) если по результатам проверки сообщения о преступлении установлено, что данное преступное деяние отнесено к подследственности другого органа предварительного расследования, необходимо передать материалы по подследственности в соответствии с ч. 3 ст. 145 УПК РФ;

е) буквальное толкование норм уголовно-процессуального законодательства приводит к выводу, что фактически проверка в порядке ст. ст. 144, 145 УПК РФ (и, соответственно, принятие решения) сотрудниками оперативных подразделений может продолжаться не более минимального срока, приведенного в ст. 114 УПК РФ, - 3 суток (что дополнительно указывает на необходимость тщательной проработки имеющейся информации инструментарием, предоставленным Законом РФ "О милиции" и Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности"). Дальнейшее продление срока проверки допускается исключительно по ходатайству дознавателя или следователя, у которых данные материалы должны находиться в производстве.

18. Фразу "при отсутствии поводов и (или) оснований для возбуждения уголовного дела", содержащуюся в п. 20 Инструкции, в силу тех же объективных причин, о которых будет сказано ниже, следует понимать как "кроме решений, указанных в ст. 145 УПК РФ". Аргументация в данном случае очень простая: с одной стороны, "доследственная проверка" не может завершиться принятием какого-либо иного, не указанного в ст. 145 УПК РФ, решения; с другой стороны, возбуждение уголовного дела - не единственное решение, которое может быть принято в данной ситуации.

19. Кроме решений, указанных в ст. 145 УПК РФ, лицами, проводящими комментируемую проверку, могут быть приняты следующие решения:

а) о составлении протокола об административном правонарушении, если выявлено правонарушение, отнесенное Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) к подведомственности органов внутренних дел.

Подведомственность органам внутренних дел административных правонарушений (в части составления протоколов об административном правонарушении) определена в ст. 28.3 КоАП РФ.

Перечень должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, утвержден Приказом МВД России от 21.08.2002 N 803.

Дальнейшее движение дела об административном правонарушении также определяется в соответствии с нормами КоАП РФ.

Принятие любого процессуального решения на основании уголовно-процессуального законодательства не исключает при наличии необходимых обстоятельств составление протокола об административном правонарушении;

б) о передаче материалов по подведомственности, в том числе для решения вопроса о рассмотрении материалов в рамках производства по делам об административных правонарушениях, если выявлено правонарушение, не отнесенное к подведомственности органов внутренних дел и налоговых органов.

Фраза "в том числе" указывает на то, что по результатам проверки какие-либо признаки, указывающие на совершение административного правонарушения, могут быть и не выявлены, однако заинтересованность других органов государственной власти в их получении от этого не становится меньше.

Кроме того, не по всем выявленным правонарушениям органы внутренних дел могут составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, что, однако, не препятствует фиксации события правонарушения и закреплению доказательств его совершения иным образом с последующей передачей данных материалов соответствующим компетентным должностным лицам.

Принятие любого процессуального решения на основании уголовно-процессуального законодательства также не исключает применение абз. 3 п. 20 Инструкции;

в) о передаче материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения.

В данном случае следует руководствоваться п. 2 ст. 36 НК РФ и совместным Приказом МВД России и МНС России от 22.01.2004 N 76/АС-3-06/37 "Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений", которым утверждена Инструкция о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения;

г) о завершении проверки в связи с неустановлением нарушения законодательства Российской Федерации.

20. О принятом по результатам проверки решении в трехдневный срок извещаются организация или физическое лицо, в отношении которых проводилось вышеуказанное мероприятие. В данном случае рекомендуется соблюдать письменную форму подобного извещения.

21. Итоговыми документами в зависимости от вида принятого решения могут быть постановление о возбуждении уголовного дела; постановление об отказе в возбуждении уголовного дела; документы о передаче дела по подследственности; документы о направлении материалов следователю или прокурору; протокол об административном правонарушении с необходимыми материалами; сопроводительное письмо о направлении материалов проверки по подведомственности (в том числе в налоговые органы); письмо (уведомление) лицу, в отношении которого проводилась проверка, об отсутствии в его действиях нарушения законодательства.

22. Если же говорить о вышеуказанных противоречиях, содержащихся в Инструкции (п. п. 5, 6, 19 и т.д.), то необходимо отметить, что изначально предполагалось воспроизвести для подразделений по налоговым преступлениям органов внутренних дел (естественно, применительно к новым реалиям) хорошо известную большинству их должностных лиц Инструкцию о порядке назначения и проведения проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции, утвержденную Приказом ФСНП России от 25.06.2001 N 285.

Как известно, проверки, проводимые налоговой полицией в соответствии с действовавшим ранее законодательством, не являлись "доследственными".

Поэтому в первоначальных проектах Инструкции (всего было разработано около 30 вариантов) данная проверка не имела статуса "доследственной". Предполагалось, что данное мероприятие будет представлять собой обособленную деятельность подразделений органов внутренних дел, осуществляемую на основании Закона РФ "О милиции" и подробнейшего регламента, до принятия каких-либо процессуальных решений. Подобная деятельность подразделений по борьбе с экономическими преступлениями, кстати, регулировалась п. 25 ст. 11 Закона РФ "О милиции" (в действовавшей в то время редакции).

Однако в последний момент с целью предполагаемого упразднения внепроцессуальных действий органов внутренних дел было принято решение (возможно, и более аргументированное) о придании данным проверкам процессуального статуса.

Таким образом, в Инструкцию были включены, например, п. 5 и абз. 2 п. 12, ставшие причиной возникновения вопросов, связанных как с пониманием, так и с применением данного нормативного правового акта.

В.Г.Волков

Главный эксперт

Правового департамента

МВД России

Подписано в печать

05.05.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——