"Финансовое право", 2005, N 4

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

СИСТЕМЫ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ

ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ В БАНКАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Общие положения системы

обязательного страхования вкладов физических лиц

в банках Российской Федерации

Зарубежный и российский опыт (1998 и 2004 гг.) показывает, что при появлении первых признаков ухудшения экономической ситуации в стране население поддается панике, приобретающей массовый характер. Физические лица, являющиеся экономически активной частью населения, способны спровоцировать серьезный банковский и экономический кризис путем массового изъятия банковских вкладов в короткие сроки. Для недопущения такого развития ситуации необходимо создание внутреннего правового механизма защиты частных интересов вкладчиков. Мировая практика в качестве такого механизма рассматривает систему страхования вкладов, которая позволяет укрепить доверие к банковской системе в целом.

В Российской Федерации до недавнего времени практически отсутствовала правовая база, регламентирующая финансовые и организационные основы функционирования системы обязательного страхования вкладов. Однако вопрос о необходимости создания механизма гарантирования вкладов был предметом обсуждения с 1994 г. Проблема создания национальной системы обязательного страхования вкладов физических лиц была обозначена и в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> См.: Заявление Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. "О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации" // Вестник Банка России. 2002. N 5.

Задача реформирования банковской системы, установленная Стратегией развития банковского сектора, требует приближения основных правовых норм функционирования банков к международным стандартам. Изменения должны затронуть не только сферу защиты прав вкладчиков, но и обеспечение равноправных конкурентных условий на рынке банковских услуг, прозрачность информации о заемщиках (кредиторах), стабильность ресурсной базы, качество корпоративного управления в банках, банковский надзор, стандарты учета и отчетности <2>. В развитие указанной концепции был разработан и принят ряд федеральных законов.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> См.: Тосунян Г.А. Комментарий к Федеральному закону "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". М., 2005. С. 8.

Правовой основой для разработки механизма страхования вкладов с учетом особенностей, присущих российской банковской системе, стал Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <3> (далее - Закон о страховании вкладов), который устанавливает финансово-правовые и организационные основы системы страхования вкладов и регулирует отношения, возникающие в процессе ее функционирования.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5029.

Страхование вкладов означает, что в случае банкротства банка физическое лицо - вкладчик получает полностью или частично (в зависимости от суммы) вклад в определенный законом срок. Система страхования вкладов - комплекс мер, направленных на защиту вкладов и обеспечивающих их гарантированный возврат в полном объеме (или частично) в случае банкротства кредитной организации.

Страхование представляет собой отношения по защите имущественных интересов физических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежного фонда, формируемого из уплачиваемых банками страховых взносов. Такое определение страхования вкладов позволяет сделать вывод, что система обязательного страхования - это совокупность экономических отношений, которая включает:

1) правовые, финансовые и организационные основы страхования вкладов в банках Российской Федерации;

2) компетенцию, порядок образования и деятельности организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов (Агентства по страхованию вкладов);

3) условия и порядок выплаты возмещения по вкладам;

4) отношения между банками Российской Федерации, Агентством, Банком России и органами исполнительной власти Российской Федерации, возникающие по поводу страхования вкладов физических лиц в банках.

Существует мнение, что "страхование" является более узким понятием, чем "гарантирование". Термин "гарантирование" вкладов наполнен более широким смыслом и представляет собой систему правовых норм и механизмов, направленных на содействие образованию и мобилизации сбережений с целью защиты банковской системы от финансовых кризисов и вкладчиков от рисков. Кроме того, зачастую страхование депозитов рассматривают как синоним термину "защита интересов вкладчиков". Под защитой интересов вкладчиков следует понимать законодательные, административные, надзорные меры государства и иных организаций, направленные на предупреждение нарушений прав вкладчиков и защиту частных интересов вкладчиков <4>. Прежде всего, защита частных интересов и прав вкладчиков является целью создания и функционирования системы обязательного страхования вкладов.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> См.: Ларионова И.В. Гарантирование (страхование) вкладов граждан // Бизнес и банки. 2004. 5 ноября.

Так, целями системы страхования, установленными в ст. 1 Закона о страховании вкладов, являются: защита прав и законных интересов вкладчиков банков, укрепление доверия к банковской системе и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации. Кроме того, система страхования вкладов оказывает влияние на решение целого комплекса социальных, правовых и макроэкономических проблем и преследует следующие цели:

1) стимулирование размещения сбережений на счетах в банках как необходимого элемента сбалансированной экономической и денежно-кредитной политики;

2) использование сбережений физических лиц в качестве долгосрочного ресурса для кредитования экономики;

3) защита прав и законных интересов физических лиц - вкладчиков, поддержание социальной стабильности в обществе;

4) формирование в банковской системе здоровой конкурентной среды;

5) поддержание устойчивости банковской системы <5>.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> См.: Турбанов А.В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования вкладов в Российской Федерации. М., 2004. С. 11.

По характеру своих целей система страхования вкладов является публично-правовой. От характера и особенностей целей, преследуемых любой системой, зависят принципы ее построения и внутренняя структура.

Принципы системы страхования вкладов - это исходные положения (основные начала) этой системы, на которых должны базироваться все остальные положения и нормы законодательства о страховании вкладов. Они представляют собой своеобразную систему, в рамках которой должно строиться и развиваться нормативно-правовое регулирование страхования вкладов в Российской Федерации. В основу системы обязательного страхования вкладов законодателем положены следующие принципы:

- обязательность участия банков в системе страхования вкладов;

- сокращение рисков наступления неблагоприятных последствий для вкладчиков в случае неисполнения банками своих обязательств;

- прозрачность деятельности системы страхования вкладов;

- накопительный характер формирования фонда обязательного страхования вкладов за счет регулярных страховых взносов банков-участников системы страхования вкладов.

Принцип обязательности участия в системе страхования вкладов предполагает, что в случае, если банк не является участником системы, наступают юридические последствия в форме утраты права на привлечение во вклады денежных средств и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц.

Сокращение рисков наступления неблагоприятных последствий для вкладчиков в случае неисполнения банками своих обязательств является следующим принципом системы страхования вкладов, который предусматривает, что риском (событием), на случай которого производится страхование, являются отзыв или аннулирование у банка лицензии Банка России, а также введение моратория на удовлетворение требований кредиторов банка.

Принцип прозрачности деятельности системы страхования вкладов обеспечивается нормами Закона о страховании вкладов, устанавливающими режим открытой информации о функционировании системы и право на свободный доступ к ней со стороны неопределенного круга лиц.

Накопительный характер выражается в формировании резервов за счет регулярных страховых взносов банков - участников системы страхования и первоначального взноса государства. Другими источниками его пополнения являются доходы от размещения (инвестирования) временно свободных средств фонда, средства, получаемые в результате удовлетворения требований, приобретаемых системой страхования в результате выплаты возмещения по вкладам, а также пени за несвоевременную или неполную уплату взносов.

Помимо вышеуказанных принципов выделяются следующие принципы функционирования системы обязательного страхования вкладов <6>.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> См.: Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. Комментарий к Федеральному закону "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". М., 2005.

Принцип допуска в систему только финансово устойчивых банков означает, что участниками системы могут стать только те банки, которые удовлетворяют ряду дополнительных требований, устанавливаемых Банком России. Данные требования предусмотрены в ст. 44 Закона о страховании вкладов и конкретизированы в нормативных актах Банка России. Они включают условия признания учета и отчетности банка достоверными, выполнение банком обязательных нормативов деятельности, установленных Банком России, достаточную финансовую устойчивость банка и отсутствие оснований для применения мер воздействия к банку.

Принцип ограничительного характера выплат возмещения по вкладам определяет характер и размер выплат при наступлении страхового случая. Страхование вкладов предполагает денежные выплаты при наступлении страхового случая. В основе системы страхования заложен принцип гарантированной компенсации вклада - либо полной, либо частичной. Отличия между системами с полной и частичной компенсацией заключаются в том, что в первом случае гарантируется весь вклад, а во втором - часть по заранее определенной шкале, имеющей верхний предел. Статья 11 Закона о страховании вкладов устанавливает, что возмещение по вкладам выплачивается вкладчику в размере 100% суммы вкладов в банке, в отношении которого наступил страховой случай, но не более 100 тыс. руб. В случае наличия у физического лица нескольких вкладов в одном банке, в отношении которого наступил страховой случай, суммарный размер обязательств которого по этим вкладам перед вкладчиком превышает 100 тыс. руб., возмещение выплачивается по каждому из вкладов пропорционально их размерам.

Наличие принципа максимальной скорости выплаты страхового возмещения обусловлено тем, что способность системы страхования вкладов предотвращать массовое изъятие средств из банков в значительной мере зависит от сроков, в течение которых владельцы вкладов получают возможность воспользоваться своими средствами. Согласно ст. 5 Закона о страховании вкладов обязательному страхованию подлежат все вклады физических лиц в банках, за исключением денежных средств:

- размещенных на банковских счетах физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, если эти счета открыты в связи с указанной деятельностью;

- размещенных физическими лицами в банковские вклады на предъявителя, в том числе удостоверенных сберегательным сертификатом и (или) сберегательной книжкой на предъявителя;

- переданных физическими лицами в банк в доверительное управление;

- размещенных во вклады в находящихся за пределами территории Российской Федерации филиалах банков Российской Федерации.

Участники системы обязательного страхования вкладов

Основными элементами системы страхования вкладов являются субъекты, участвующие в отношениях, складывающихся в области страхования вкладов. Субъектами отношений по обязательному страхованию вкладов выступают физические лица - вкладчики (выгодоприобретатели), банки-страхователи, внесенные в реестр банков (реестр банков - формируемый в соответствии со ст. 2 Закона о страховании вкладов перечень банков, состоящих на учете в системе страхования вкладов), Банк России, Агентство по страхованию вкладов - страховщик. Кроме этого, участие в отношениях, связанных с обязательным страхованием вкладов, принимают федеральные органы исполнительной власти.

Одним из основных участников правоотношений в сфере обязательного страхования вкладов является Банк России, который, с одной стороны, осуществляет банковское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций, а с другой - содействует Агентству по страхованию вкладов при осуществлении управления системой страхования вкладов.

Управление же банковской системой выражается в осуществлении Банком России следующих полномочий:

- издание подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность кредитных организаций;

- выдача и отзыв лицензии на осуществление банковских операций;

- осуществление надзорной деятельности, включая установление обязательных нормативов деятельности для кредитных организаций <7>.

     
   ————————————————————————————————
   

<7> См.: Голубев С.А. Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и в зарубежных странах. М., 2004. С. 74.

Участие Банка России в системе отношений в сфере обязательного страхования вкладов выражается, прежде всего, в осуществлении Банком России полномочий органа банковского регулирования и надзора. Основной задачей осуществления Банком России надзорных полномочий в сфере обязательного страхования вкладов является выявление проблем в деятельности банков на стадии включения в систему страхования вкладов. Особенностью надзора за банками в период вступления в систему страхования вкладов является предъявление к банкам более строгих (по сравнению с ранее применявшимися) требований к участию в системе страхования, заключающихся в установлении специальных критериев (ст. 44 Закона о страховании вкладов).

В рамках реализации надзорных полномочий в сфере обязательного страхования вкладов Банком России изданы нормативные акты, предусматривающие порядок:

1) рассмотрения Банком России заявления об обжаловании отрицательного заключения Банка России на повторное ходатайство о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов (Положение Банка России от 16 января 2004 г. N 247-П) <8>;

     
   ————————————————————————————————
   

<8> Вестник Банка России. 2004. N 5.

2) рассмотрения Банком России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов (Положение Банка России от 16 января 2004 г. N 248-П) <9>;

     
   ————————————————————————————————
   

<9> Вестник Банка России. 2004. N 5.

3) направления требования Банка России о представлении банком ходатайства на прекращение права на работу с вкладами (Указание Банка России от 16 июля 2004 г. N 1476-У) <10>;

     
   ————————————————————————————————
   

<10> Вестник Банка России. 2004. N 51.

4) признания утратившей силу имеющейся у банка лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях, лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте или генеральной лицензии в случае отказа банка от участия в системе страхования вкладов или его несоответствия требованиям к участию в системе страхования вкладов (Указание Банка России от 16 июля 2004 г. N 1477-У) <11>;

     
   ————————————————————————————————
   

<11> Вестник Банка России. 2004. N 51.

5) введения запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц банком, признанным отказавшимся от участия в системе страхования вкладов или признанным не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов (Указание Банка России от 30 июля 2004 г. N 1483-У) <12>.

     
   ————————————————————————————————
   

<12> Вестник Банка России. 2004. N 51.

Кроме того, в развитие ст. 44 Закона о страховании вкладов издано Указание Банка России от 16 января 2004 г. N 1379-У "Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов" <13>.

     
   ————————————————————————————————
   

<13> Вестник Банка России. 2004. N 5.

Следующим участником отношений по обязательному страхованию вкладов является Агентство по страхованию вкладов, созданное в соответствии со ст. 14 Закона о страховании вкладов и ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" <14>.

     
   ————————————————————————————————
   

<14> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145.

Организационно-правовой формой специальной организации, выполняющей функции по управлению системой обязательного страхования вкладов, является государственная корпорация. В ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" государственная корпорация определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Поскольку государственная корпорация является некоммерческой организацией, получение прибыли не является основной целью деятельности. В то же время государственная корпорация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность для достижения цели, ради которой создана. Целью деятельности Агентства по страхованию вкладов является обеспечение функционирования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации.

Отличительной особенностью государственной корпорации является круг ее учредителей. Ее единственным учредителем выступает Российская Федерация. В качестве взноса при создании государственной корпорации может передаваться любое имущество, принадлежащее Российской Федерации на праве собственности, кроме изъятого из гражданского оборота. В соответствии со ст. 50 Закона о страховании вкладов имущественный взнос Российской Федерации в имущество Агентства по страхованию вкладов составляет 3 млрд руб.

Структура органов управления Агентства по страхованию вкладов установлена Законом о страховании вкладов. Так, согласно ст. 17 Закона о страховании вкладов органами управления Агентства по страхованию вкладов выступают Совет директоров, Правление и Генеральный директор.

Совет директоров является высшим органом управления Агентства по страхованию вкладов и состоит из 13 членов: 7 представителей Правительства Российской Федерации, 5 представителей Банка России и Генерального директора Агентства по страхованию вкладов. Председатель Совета директоров Агентства по страхованию вкладов избирается из числа членов Совета директоров по предложению Правительства Российской Федерации.

Коллегиальным исполнительным органом является Правление Агентства по страхованию вкладов, работой которого руководит Генеральный директор. По его предложению назначаются члены Правления Агентства по страхованию вкладов сроком на пять лет. Правление действует на основании утверждаемого Советом директоров регламента, которым устанавливаются порядок и сроки созыва, проведение заседаний, порядок принятия решений.

Единоличным органом управления Агентства по страхованию вкладов выступает Генеральный директор, который назначается сроком на пять лет и выполняет представительские функции в отношениях с органами государственной власти, организациями иностранных государств, международными организациями, другими учреждениями и организациями. Статус организации по управлению системой страхования вкладов во многом определяется тем, каким образом обособляются средства на выплаты вкладчикам в случае наступления банкротства банка, входящего в систему страхования вкладов, и если указанное обособление предполагает формирование специального фонда - статусом указанного фонда.

Особенностью создания системы страхования вкладов в Российской Федерации стало формирование фонда обязательного страхования вкладов, в составе которого есть средства, имеющие как государственное, так и частное происхождение. В соответствии с ч. 1 ст. 33 Закона о страховании вкладов фонд страхования вкладов - это совокупность денежных средств и иного имущества, которые формируются и используются в соответствии с указанным Законом. Создание специального фонда обязательного страхования вкладов преследует цели обеспечения достаточности и гарантированности компенсации вкладов. Характерными чертами фонда как совокупности денежных средств и иного имущества является принадлежность на праве собственности Агентству по страхованию вкладов и целевой характер его использования. К государственным источникам средств фонда обязательного страхования вкладов можно отнести: первоначальный имущественный взнос Российской Федерации в размере 2 млрд руб.; средства федерального бюджета в случаях, предусмотренных Законом о страховании вкладов. К частным относятся страховые взносы банков - участников системы страхования вкладов. Источники формирования фонда страхования вкладов определены ст. 34 Закона о страховании вкладов. Кроме названных, выделяются следующие источники: пени за несвоевременную и (или) неполную уплату страховых взносов; денежные средства и иное имущество, которые получены от удовлетворения прав требования Агентства, приобретенных в результате выплаты им возмещения по вкладам; средства федерального бюджета в случаях, предусмотренных Законом о страховании вкладов; доходы от размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств фонда обязательного страхования вкладов.

Кроме того, финансовая устойчивость системы страхования вкладов обеспечивается имуществом Агентства по страхованию вкладов и средствами федерального бюджета. Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год устанавливается право Правительства Российской Федерации выдавать беспроцентные бюджетные ссуды и осуществлять заимствования по просьбе Агентства по страхованию вкладов в случае, если дефицит фонда составляет не более 1 млрд руб. В случае превышения дефицита фонда более чем на 1 млрд руб. Агентству по страхованию вкладов также предоставляется право обращения в Правительство Российской Федерации о выделении дополнительных денежных средств из федерального бюджета.

Особенность обязательного страхования вкладов заключается в том, что оно распространяется на всех вкладчиков, которые имеют счета в банках, и осуществляется независимо от волеизъявления вкладчика. Это означает, что при заключении с банком договора банковского вклада или счета физическое лицо - вкладчик автоматически (в силу Закона о страховании вкладов) становится выгодоприобретателем и дополнительного волеизъявления со стороны банка не требуется, так же как и заключения отдельного договора страхования. В целом система обязательного страхования вкладов является по своему характеру публичной, однако отношения, возникающие между банком и физическим лицом - клиентом, носят частноправовой характер. Иными словами, банк-страхователь, являющийся участником системы страхования вкладов, фактически вступает в правоотношения по обязательному страхованию вкладов в интересах своих вкладчиков-выгодоприобретателей.

Согласно ст. 2 Закона о страховании вкладов вкладчиком признается гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин или лицо без гражданства, заключившие с банком договор банковского вклада или договор банковского счета, либо любое из указанных лиц, в пользу которого внесен вклад.

Кроме того, в соответствии со ст. 4 Закона о страховании вкладов участниками системы страхования являются банки, внесенные в установленном порядке в реестр банков, признаваемые страхователями. Банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц. Кредитная организация - юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции <15>. Банк является участником системы обязательного страхования вкладов со дня его постановки на учет до дня снятия его с учета в системе страхования вкладов. Постановка банка на учет в системе страхования вкладов осуществляется Агентством по страхованию вкладов путем внесения его в реестр банков на основании уведомления Банка России о выдаче банку разрешения Банка России.

     
   ————————————————————————————————
   

<15> Статья 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 6. Ст. 492.

В настоящее время участниками системы обязательного страхования вкладов являются около 630 банков (по состоянию на 24.02.2005), включенных Агентством по страхованию вкладов в реестр банков. Тем не менее процесс вхождения банков в указанную систему продолжается, что свидетельствует об определенной стабилизации банковской системы в Российской Федерации.

М.В.Комиссарова

Ведущий юрисконсульт

Юридического департамента

Банка России,

соискатель Российской правовой академии

Министерства юстиции Российской Федерации

Подписано в печать

14.04.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——