"Финансы", N 1, 2002

НАЛОГОВЫЕ ОРГАНЫ ВО ФРАНЦИИ

Структура и задачи

Главное налоговое управление (ГНУ) является ведущим подразделением Министерства экономики, финансов и бюджета Франции.

Объем налоговых поступлений в государственный бюджет Франции в 1998 г. составил 1700 млрд франков, при этом большую часть поступлений в обеспечивают косвенные налоги, в первую очередь НДС. В бюджетах департаментов и коммун основную роль играют прямые местные налоги: два земельных, налог на жилище и промысловый (профессиональный) налог. Наиболее высокая собираемость - у местных налогов, на втором месте находится НДС, на третьем - налог на прибыль корпораций.

Во Франции около 4 млн хозяйствующих субъектов, около 35 млн физических лиц, обязанных подавать налоговые декларации, и 17 тыс. проверяющих. Невозможно проверить всех, необходим соответствующий отбор. Поэтому важнейшим принципом налогового контроля является соблюдение критерия экономической целесообразности, соответствие целей контроля и затраченных средств. В 1998 г. в стране было проведено 52 тыс. выездных проверок, из них 48 тыс. - на предприятиях (более 4% от общего количества хозяйствующих субъектов) и около 5 тыс. - физических лиц (в отношении физических лиц применяются главным образом камеральные проверки). В результате проверок доначислено 48 тыс. фр. (около 2,7% от общего объема налоговых поступлений), 16 млрд фр. взыскано в качестве штрафов. Для сравнения: в РФ в 2000 г. налоговыми органами проведено 690 тыс. выездных налоговых проверок организаций и 664 тыс. - физических лиц. По результатам проверок доначислено платежей в федеральный бюджет и внебюджетные фонды в сумме 75 млрд руб., при этом сумма взысканных платежей составила 21 млрд руб. (около 10% от общей суммы поступлений в бюджет и внебюджетные фонды).

Вторым важнейшим принципом является соблюдение гарантий и прав налогоплательщика. Действует презумпция "добропорядочности" налогоплательщика. Если налогоплательщик задекларировал свои доходы, в срок уплатил налоги, то он пользуется всеми гарантиями и правами. При судебных разбирательствах в первую очередь проверяется, не были ли нарушены права налогоплательщика. К лицам, уклоняющимся от налогообложения, не будут применяться гарантии, так как они нарушили принцип обязательности уплаты налогов.

Налоговые органы имеют право, а в ряде случаев обязаны давать официальные разъяснения нормативных актов в форме инструкций и циркуляров, публикуемых в официальном издании - Bulletin de la direction generale des impots. Кроме того, налоговая администрация обязана в письменной форме отвечать на вопросы налогоплательщика. Эти ответы налогоплательщик может использовать для своей защиты в суде.

Во Франции налоговая служба включает три уровня. Так, на национальном уровне действуют Управление национальных и международных проверок, Управление проверок налогового положения и Национальное Управление налоговых расследований.

Крупные предприятия во Франции обеспечивают 40 - 50% совокупных налоговых поступлений. До 2001 г. к ним относились предприятия с оборотом в 500 млн. фр., а с 2001 г. - в 400 млн. фр. Контроль этих предприятий (например, РЕНО) осуществляет Управление национальных и международных проверок. Выделены определенные направления: банки, страховые компании, самолетостроение, пищевая промышленность, которыми занимаются соответствующие службы. Например, 4 из 30-ти служб данного Управления специализируются на проверке банков. В течение года проводится 50 проверок наиболее крупных банков (всего во Франции одна тысяча банков). На одного проверяющего в год приходится восемь проверок.

Управление проверок налогового положения осуществляет контроль налогообложения физических лиц, имеющих очень высокие доходы или доходы сложной структуры: журналисты, артисты, спортсмены, руководители крупных предприятий.

Национальное Управление налоговых расследований занимается не контролем в чистом виде, а сбором информации о налогоплательщиках. В определенной степени оно выполняет функции налоговой полиции, но здесь нет вооруженных структур. Расследование проводится при наличии для этого достаточных оснований, уверенности в успехе. Работники Управления имеют право на обыск. При проведении обыска присутствуют сотрудники налоговой полиции под контролем налогового судьи.

Во Франции 22 региона. На региональном уровне действуют 20 региональных и 10 межрегиональных управлений. На этом уровне осуществляются проверки средних предприятий (с оборотом от 10 до 400 млн. фр.). Управление Центрального региона отвечает также за проверки заморских департаментов.

К низовому звену относятся налоговые управления департаментов. На этом уровне осуществляются налоговые проверки мелких предприятий (с оборотом менее 10 млн. фр.).

Основными организационными структурами местных управлений являются службы исчисления налоговой базы и контроля, службы взимания налогов, главная налоговая инспекция. В свою очередь, служба исчисления налоговой базы состоит из налоговых центров, отделов земельных налогов и секторов по ипотечным операциям.

В задачи налоговых центров входит исчисление баз для взимания прямых налогов (за исключением земельных), НДС и различных регистрационных сборов. Работники центров ведут дела налогоплательщиков (списки, напоминания), осуществляют всю текущую работу по контролю, в том числе непосредственно контактируют с налогоплательщиками. Отделы земельных налогов осуществляют оценку и переоценку недвижимого имущества, управление государственным имуществом и контроль операций с недвижимостью общественных организаций.

Службы взимания налогов обобщают бухгалтерскую отчетность по всем видам налоговых поступлений, ведут отдельные реестры поступлений по каждому налогу.

Главные налоговые инспекции административно - территориальных единиц несут ответственность за координацию и проверку результатов деятельности своих подчиненных служб.

По состоянию на 2001 г. численность аппарата налоговой службы Франции составляет более 80 тыс. человек (в РФ, по данным МНС России, среднесписочная численность работников налоговых инспекций, занятых основной деятельностью, в 2000 г. составила более 145 тыс. человек).

Эффективность налогового контроля

Показателями эффективности налогового контроля являются количество проверок, которые проводит один проверяющий в год. К качественным показателям относятся, во-первых, сумма доначисленных налогов, при этом обязательно указывается причина доначислений (сознательное уклонение от уплаты налогов или небрежность, забывчивость), а также действия, предпринятые для того, чтобы налоги были уплачены в полном объеме. Во-вторых, соотношение между затраченными средствами и общей величиной доначисленных сумм (соотношение сил и результатов). Это позволяет сравнивать между собой деятельность разных Управлений, других подразделений.

Руководитель департаментского подразделения остается на своем посту, как правило, 3 - 4 года. Новый руководитель обязан в течение 6 месяцев провести анализ ситуации в подчиненном ему подразделении, принять письменные обязательства по улучшению положения дел, которые он должен выполнить в течение 2-х лет. В том случае, если эти обязательства не выполняются, данный сотрудник не будет продвигаться по службе.

Отбор налогоплательщиков

Отбор дел для проверок осуществляется различными способами.

1. На основе изучения дел налогоплательщиков по декларациям.

Декларации поступают в налоговые центры, где проверяется их формальная сторона. Затем полученная налоговыми органами информация сравнивается с данными, представленными налогоплательщиками. В настоящее время такие сопоставления осуществляются автоматически. В результате изучения деклараций сотрудники Управления выявляют типичные нарушения и вносят соответствующие предложения.

2. Поиск сторонней, внешней информации. С целью такого поиска на всех трех уровнях созданы специальные структуры, например, на департаментском уровне - бригада контроля и поиска информации, на общенациональном - межрегиональные бригады. Кроме того, свои предложения вносят сотрудники, осуществляющие выездные проверки.

Отбор налогоплательщиков осуществляется на основе совокупности всей этой информации. При этом большая часть предложений о проверке исходит из налоговых центров. Структуры, занимающиеся поиском внешней информации, дают только 5% предложений.

Сведения поступают в налоговые центры из различных источников. Налоговая администрация имеет право на ознакомление с документами, ограничительный перечень которых перечислен в Налоговом кодексе. По закону ряд лиц обязан представлять информацию. К таким лицам относятся следующие:

1) все работодатели - государственные и частные - обязаны предоставлять в ГНУ сведения о выплаченной зарплате, гонорарах. Такие же требования предъявляются к лицам, выплачивающим пожизненную ренту;

2) лица, выплачивающие доходы от ценных бумаг (дивиденды) либо доходы от участия в предприятиях;

3) банки передают в налоговые органы информацию об открытии счетов. Количество счетов, которое может открыть предприятие, не ограничивается. Банки обязаны также ежегодно декларировать некоторые операции, осуществляемые клиентами. Сюда относится получение дивидендов, процентов, а также доходов от продажи ценных бумаг. При таких операциях банки открывают особые счета. Доходы по вкладам могут превышать доходы от основной деятельности налогоплательщика. Тем не менее, информация, связанная со счетами налогоплательщиков (копия чека), находится в архивах банка, чаще на электронных носителях, налоговые органы не могут получить ее непосредственно от банка. Сведения о сумме вкладов предоставляются налоговым органам только по запросам, на основе определенной процедуры, например при проведении выездных проверок физических лиц.

Банк следит за тем, чтобы клиент задекларировал соответствующую сумму, это самое главное. Если же сведения не предоставили ни клиент, ни банк, санкции применяются к обоим (чтобы между ними не было сговора).

Ответственность банка как налогового агента предусмотрена Налоговым кодексом. В случае невыполнения требований о представлении сведений на банки может быть наложен штраф в размере 80% суммы дохода клиента, подлежащей декларированию. При этом сумма штрафов не вычитается при определении налогооблагаемой прибыли банка.

Во Франции банки ежегодно заполняют примерно 30 млн деклараций.

Систематически предоставляют информацию таможенные управления.

При наличии расхождений между данными налогоплательщика и налоговых органов за основу принимаются сведения, полученные от третьих лиц. Налоговый инспектор на основании этих сведений выписывает уведомление о доплате налога. Конечно, здесь нельзя исключить ошибок налоговых органов. Налогоплательщик имеет право представить свои возражения и доказательства. Отношения между налогоплательщиком и налоговой администрацией носят характер диалога, состязательности. В том случае, если возникли разногласия в отношении суммы налога, если банк или работодатель сообщили неверные сведения, к налогоплательщику не применяется никаких санкций.

Кроме этой обязательной информации, сведения могут быть получены налоговой службой по трем основным каналам: в результате реализации ее права на запрос, в ходе налогового расследования, а также обыска и ареста документов.

Право на запрос означает, что налоговая администрация при проведении налоговых проверок и налоговых расследований может обратиться за дополнительной информацией к третьим лицам, как правило в письменном виде.

На запрос обязаны отвечать предприятия, банки, страховые компании, суды, государственные и административные органы, инспекция по труду.

Налоговые органы имеют право запрашивать данные о счетах и документах, связанных со счетами, контрактами, о характере заключенных договоров. Документы должны храниться на предприятии в течение 10 лет. Период запроса составляет 6 лет.

В отношении лиц свободных профессий соответствующие сведения предоставляются при соблюдении профессиональной тайны. Например, у адвокатов и врачей можно запросить данные о суммах, причитающихся с их клиентов, но не об оказанных клиентам конкретных услугах. Требование конфиденциальности касается также лиц, осуществляющих операции с недвижимостью.

Подразумевается, что налогоплательщик должен знать о том, какую информацию получили налоговые органы по результатам официального запроса. Параметры запросов четко описаны в законодательстве.

Частные лица (например, уволенный с фирмы бухгалтер) могут добровольно представлять в налоговые органы соответствующую информацию, она также может быть использована, но на основе этих сведений ни в коем случае нельзя выписать уведомление о доначислении налогов: будет найден другой способ найти объективное подтверждение данной информации.

Лицу, указавшему на нарушения налогового законодательства, может быть выписана премия по окончании проверки (определенный процент от взысканной суммы). Налоговым органам представляют информацию в том числе и частные детективы (как бы добровольно, бесплатно).

Такого рода информация ("по наводке") составляет очень незначительный процент от общего объема получаемой налоговыми органами информации. Налогоплательщика никогда не ставят о ней в известность, во всяком случае официально.

Процедура расследования появилась во Франции в 1992 г., одновременно с введением "европейского" НДС. Расследование не является официальной процедурой в системе налогового контроля. Часто оно осуществляется на основе сведений от информаторов, агентов.

Преимущества данной процедуры: она сравнительно легкая, в отличие от налоговых проверок, которые связаны с соблюдением прав и гарантий налогоплательщиков, помощью адвоката и т.п.

Расследование может проводиться только на предприятиях и только в отношении НДС. Его основной задачей является контроль выписки счетов на данном предприятии. В рамках Европейского Союза действует главным образом интеграционное законодательство по НДС.

С 1993 г. в ЕС не существует налогового контроля на границах. На лиц, участвующих в торговле между странами ЕС, возлагается ряд обязательств по контролю уплаты НДС. В счетах - фактурах на товары, поставляемые в пределах Союза, обязательно указываются ИНН поставщика и покупателя. Все налогооблагаемые лица обязаны представлять отчеты (декларации) для Системы информационного обмена по НДС. Предоставляемые сведения составляют электронную базу данных, используемых налоговыми службами в странах ЕС.

В отношениях между государствами ЕС пока преобладает автоматический обмен информацией. К такой информации относятся, например, данные о суммах поставок, осуществляемых предприятием в рамках ЕС. Налоговые органы стран - участниц осуществляют сверку данных по операциям продажи и покупки товаров. Существует также практика обмена конкретной информацией. В случае необходимости каждая из стран может направить запрос в любую страну ЕС в отношении конкретного поставщика. Государства - участники ЕС могут передавать друг другу информацию о том, существует ли реально экономический агент; действительно ли оборот иностранного предприятия позволяет осуществлять поставки такого объема, не является ли руководитель французского предприятия одновременно руководителем иностранного предприятия.

Если полученных в результате запроса сведений недостаточно для подтверждения обоснованности торговых операций, возможно проведение расследования на основе межгосударственных соглашений. Такие соглашения о взаимопомощи действуют, например, между Францией и Германией.

В связи с увеличением числа нарушений законодательства по НДС число налоговых расследований в стране увеличилось с 2 тыс. в 1993 г. до около 3,5 тыс. в 1998 г.

Обыск и арест документов - намного более сложная процедура, которая проводится, как правило, по месту жительства руководителя предприятия, с разрешения судебной инстанции и в присутствии полиции. Ее применяют, главным образом, для выявления фактов неправильного использования средств предприятия при международных сделках. Данная процедура пока применяется редко, строго отслеживается.

Если выясняется, что предприятие уклоняется от уплаты налогов, автоматически подразумевается, что его руководитель был в курсе, при этом бремя доказывания лежит на налоговых органах. В том случае, когда вина руководителя предприятия доказана (например, есть его подписи на финансовых документах), ему может быть предъявлено соответствующее обвинение, но только на основе решения суда. Это касается также лица, которое фактически осуществляло руководство предприятием. Интересно, что взыскание может быть обращено на личное имущество, личные доходы руководителя, причем в рамках налогового законодательства, а не уголовного преследования. При этом уголовное наказание не освобождает его от налоговых санкций.

Для того чтобы получить разрешение суда на преследование руководителя, налоговые органы должны предъявить пакет доказательств. Так, необходимо обосновать, что налогоплательщик предпринимал сознательные, целенаправленные действия с целью уклонения от уплаты налогов, что он платежеспособен и т.п.

Организация налоговых проверок

В Налоговом кодексе Франции процедуры налогового контроля в отношении предприятий и физических лиц четко разделены. Все эти процедуры четко прописаны в "Книге налоговых процедур" (Livre des prozedures fiscales), которая представляет собой процессуальный Налоговый кодекс По каждой процедуре налогоплательщик имеет право вносить свой протест. Многие процедуры требуют разрешения суда.

Ревизионный период, или глубина проверки, на крупных предприятиях составляет 3 года. Обычно проверяются все налоги предприятия за трехлетний период. Глубину проверки можно увеличить в случае убыточности предприятия. Например, в 2001 г. можно проверить уплату налогов с 1998 по 2000 гг. включительно или период начиная с года возникновения убытка на данном предприятии. При наличии убытка у французского предприятия за границей контролеры проверяют, не является ли причиной такого убытка скрытый перевод прибылей во Францию (трансфертное ценообразование).

Глубину проверки можно увеличить также в том случае, если есть подозрения в злостном уклонении от налогов. При наличии обоснованных подозрений налоговые органы могут обратиться к двум более ранним годам, но для этого необходимо разрешение суда. Более чем до 5 лет нельзя увеличивать глубину проверки.

Ревизионный цикл (период между двумя проверками) составляет обычно 4 - 5 лет. Так, банки проверяются один раз в 4 года.

С 1997 г. во Франции применяется новая процедура - "Общая проверка малых предприятий". Минимальный срок проверки равен 2 - 3 дням. Контролеры стремятся его минимизировать, так как прибытие контролера нарушает нормальный ход работы предприятия. Кроме того, финансовые последствия проверок таких предприятий не могут быть значительными.

Ревизионный период для малых предприятий, как правило, составляет 1 год. В том случае если нет нарушений или они незначительны, проверка на этом заканчивается, в других случаях можно проверять еще 2 года.

На всех предприятиях может проводиться также точечная (тематическая) проверка, когда проверяется какой-либо один налог или один из конкретных вопросов, например применение налоговых льгот.

Проверку проводит, как правило, один человек, реже - 2 специалиста: один - по бухучету, другой - по информатике (на общенациональном уровне действует 7 бригад по информатике). Повторные проверки в отношении того же периода или того же вопроса не применяются, кроме случаев установления нарушений уголовного характера.

Специальные правила установлены в отношении проверок физических лиц. Срок проверки составляет не более года. Налогоплательщика обязательно уведомляют о предстоящей проверке. Ему дается время на подготовку, он может обратиться за помощью к специалистам.

Система вмененного налогообложения

Во Франции до 1992 г. применялась система вмененного обложения малых предприятий, сходная с российской упрощенной системой налогообложения, учета и отчетности. Налогоплательщик должен был ежедневно вести лишь записи в книге покупок и книге продаж, на основании которых ежегодно представлялась налоговая декларация, содержащая несколько показателей: общая сумма покупок, общая сумма продаж, реестр недвижимого имущества, сумма запасов и сумма выплаченной заработной платы. Налогоплательщик заключал договор с налоговой службой о величине облагаемого дохода (прибыли). Начиная с 1960-х гг. число лиц, облагаемых по "договорной" системе, неуклонно сокращалось из-за постоянного снижения максимального размера дохода, по достижении которого предприятие теряло право на договорное обложение.

В 1992 г. была введена новая система вмененного обложения для ряда отраслей. Ее сущность заключается в том, что предприятие декларирует свой оборот (выручку), а величина прибыли устанавливается в определенном проценте к обороту (в сфере торговли, например, - 50%). Рассчитанная таким упрощенным способом величина дохода (прибыли) облагается по ставкам подоходного налога с учетом доходов всех членов семьи, указываемых в представляемой налогоплательщиком ежегодно налоговой декларации, - заработная плата, дивиденды, доходы от сдачи внаем недвижимости и др. (Во Франции налогооблагаемой единицей является семья.)

В результате применения вмененного обложения обеспечивается определенная стабильность поступлений. Кроме того, значительно упрощается налоговый контроль: основная задача налоговых органов сводится к тому, чтобы не допустить занижения оборота. Тем не менее, французские специалисты считают подобные системы (включая и российский налог на вмененный доход) достаточно сложными, требующими значительных административных издержек. В перспективе во Франции система договорного обложения сохранится только в сельском хозяйстве, где показатели вмененного дохода устанавливаются по видам сельскохозяйственных культур на единицу площади.

Взаимоотношения налоговых органов

и налогоплательщиков

Санкции за налоговые правонарушения устанавливаются налоговой службой и применяются автоматически. Если налогоплательщик считает, что взыскание штрафа было неправомерным, он может оспорить его в суде.

В том случае если в нарушении законодательства виноват банк (хотя это бывает крайне редко), налогоплательщик должен урегулировать свои отношения с банком, в том числе переложить на него соответствующие санкции. Налоговая служба в эти отношения не вмешивается.

Споры между налоговыми органами и налогоплательщиками возникают в основном тогда, когда сумма налоговых обязательств частично или полностью опротестовывается налогоплательщиком или, например, когда предприятие должно представить декларацию, по которой не предполагается никаких платежей.

Для предприятий, не представляющих налоговую декларацию, налоговые органы определяют сумму налоговых обязательств расчетным путем, исходя из данных по аналогичным предприятиям. Если декларация представлена позже 30 дней после получения специального уведомления, также считается, что она не представлена. В этих случаях налогоплательщик теряет право на состязательную процедуру, на него ложится бремя доказательств. Сумма налога устанавливается по максимуму. Тем не менее, попытки взыскать задолженность в бесспорном порядке в 80% случаях приводят к исчезновению налогоплательщика.

Проблемы со сбором налогов возникают в отношении предприятий, испытывающих финансовые трудности. В том случае если эти трудности носят временный характер, предприятие может обратиться в налоговые органы с просьбой об отсрочке уплаты налогов. Такая отсрочка может быть предоставлена при условии определенных гарантий со стороны налогоплательщика. Другая возможность урегулирования отношений с налоговыми органами - погашать задолженность постепенно, на основе плана урегулирования платежей. Физические лица могут растянуть уплату налога на три года, если они получили какие-либо экстраординарные, исключительные доходы, например от продажи имущества, при выходе на пенсию, увольнении со службы.

Если же задолженность предприятия постоянно возрастает (оно не платит налогов, социальных взносов, не оплачивает банковский кредит), налоговая служба имеет право инициировать банкротство предприятия. Для того чтобы начать соответствующий процесс, налоговой службе нужно получить разрешение Торгового суда. Суд должен принять соответствующее решение в течение трех месяцев со дня обращения.

Данная мера применяется редко, так как фактически речь идет о прекращении деятельности, а не об оздоровлении предприятия. Интересам налоговых органов в большей степени отвечает хотя бы частичное погашение задолженности. Следует отметить, что несостоятельность предприятия отражается не только на налоговых поступлениях, но и на пенсионных и других социальных фондах: налоговая служба и эти фонды здесь выступают как конкуренты.

Кроме того, проблемы возникают в том случае, когда нежизнеспособное предприятие прекращает свою деятельность, не уведомляя об этом налоговые органы.

Таким образом, в качестве факторов, способствующих эффективной работе налоговых служб во Франции и других развитых странах, можно выделить следующие:

- детализированное, подробное налоговое законодательство, в котором четко прописаны все процедуры налогообложения, а также реальное равноправие сторон в налоговых правоотношениях;

- преобладание функционального подхода в организации налоговых служб над отраслевым. Функциональный принцип создает систему контроля и противовеса, дает возможность повысить квалификацию сотрудников и увеличить производительность труда за счет специализации и комплексного подхода. Данный принцип обеспечивает единство при проведении налоговых процедур, например обжаловании действий налоговых органов, разборе претензий налогоплательщиков;

- наличие концепции налогового контроля, концентрация усилий специалистов на ключевых направлениях контроля; целенаправленный отбор предприятий для проверки на основе широкой информационной базы;

- оценка работы подразделений и сотрудников налоговой службы на базе четких критериев, создание стимулов для повышения эффективности налогового контроля.

Подписано в печать Н.А.Попонова

04.01.2002 Кандидат экономических наук

Академия налоговой полиции

ФСНП России

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——