"Финансы", N 4, 2001

АКЦИЗЫ НА АЛКОГОЛЬНУЮ ПРОДУКЦИЮ:

ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ

Главные цели государственной политики на алкогольном рынке - обеспечение полноты сбора налогов, предотвращение нелегального производства алкоголя, защита прав потребителей. В то же время государство не может и не должно стимулировать чрезмерное потребление алкоголя, поскольку чрезвычайно велик ущерб, наносимый здоровью населения.

В настоящее время основная задача фискальной политики - получить в полной мере акцизы с той продукции, которая произведена. Анализ статистического материала и здравый смысл свидетельствуют: нелегальный оборот алкогольной продукции практически равняется легальному, а в ряде регионов - традиционно превышает последний. В качестве доказательства наших предположений можно привести данные, например по Ростовской области, где при лицензированных мощностях по производству водки, позволяющих обеспечить поступление акцизов в расчете на человека 19 руб. в месяц, на самом деле поступило в декабре 1998 г. 2,65 руб. (по России - 11 руб.). Еще более показательны данные по Ставропольскому краю: соответственно 50 и 3,9 руб.; Краснодарскому краю - 43 и 4,8 руб.

При практически неизменной загрузке мощностей по России на уровне 24% (1995, 1999 гг. - 24%; 1996 - 23%; 1997 - 27%; 1998 - 26%) количество предприятий выросло за период с 1995 г. до 2000 г. с 373 до 1159, а производство спирта, водки и ликероводочных изделий по статистике остается на прежнем уровне.

Совершенно очевидно, что сложный процесс лицензирования оборудования для производства спиртных напитков предполагает его максимальное использование, которое официальными цифрами не подтверждается. С большой степенью вероятности можно определить значительный нелегальный оборот алкоголя, обусловленный утратой рычагов управления и контроля над работой отрасли в процессе разгосударствления.

Алкогольный рынок страны для криминального предпринимательства имеет особое значение из-за его высокой ликвидности, быстрой оборачиваемости вложенных средств. При этом исходя из уровня потребления алкоголя, российский алкогольный рынок оценивается специалистами как один из наиболее емких в мире. Среднедушевое потребление алкоголя составляет порядка 13 л абсолютного алкоголя на человека в год при традиционной высокой доле (до 80%) крепких спиртных напитков в структуре потребления.

Спиртовая и ликероводочная промышленность в России традиционно являлась важным элементом экономики страны из-за значительных поступлений доходов от налогов и сборов, которые государство получало от производителей и продавцов алкогольной продукции.

Естественно, что с началом разгосударствления предприятий отрасли и отказом от государственной монополии на производство алкогольной продукции в 1992 г. контроль со стороны государственных органов за работой отрасли и рынком алкогольной продукции резко ослаб. Рынок стал насыщаться ликероводочными изделиями неучтенного производства, зачастую низкого качества или фальсифицированными напитками, импортной и контрабандной продукцией. В результате не поступили значительные доходы в бюджеты всех уровней.

Основной причиной сложившегося положения стал развал внутреннего алкогольного рынка страны, вызванный его неконтролируемостью, криминализацией сферы производства.

Несмотря на рост количества предприятий, производящих алкогольную продукцию, ситуация, складывающаяся на рынке алкоголя в период с 1995 г. по 1996 г., по данным официальной статистики, характеризовалась снижением производства этилового спирта из пищевого сырья с 61,1 млн дкл в 1994 г. до 40,2 млн дкл в 1998 г., водки и ликероводочной продукции со 124,8 млн дкл в 1994 г. до 86,4 млн дкл в 1998 г. (для сравнения: в период 1991 - 1993 гг. производилось более 150 млн дкл водки и ликероводочных изделий). В это же время реализация в торговой сети водки и ликероводочных изделий и их потребление не только не сократились, но и несколько возросли с 200,3 млн дкл в 1996 г. до 215 млн дкл в 1998 г.

Сравнение данных о производстве и реализации говорит о превышении объема проданной ликероводочной продукции над ее производством более чем в два раза. То есть как минимум половина алкогольного рынка страны не контролировалась государством и оно не получило соответствующие доходы.

Острота проблемы государственного регулирования анализируемой сферы экономики обусловила принятие соответствующего Указа Президента РФ (N 1199) и Постановления Правительства РФ от 6 октября 1998 г. N 1158 "Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции". Выполняя эти решения, органы внутренних дел с октября 1998 г. по апрель 2000 г. провели более 4000 проверок соответствующих предприятий и выявили около 100 000 правонарушений.

Принятые меры по усилению государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции позволили в 1999 г. увеличить облагаемый налогами оборот этилового спирта. Уменьшилась задолженность перед бюджетами предприятий по всем налоговым платежам от производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции. За 1998 г. темпы роста сумм уплаченных акцизов возросли на 110%. В 1999 г. оборот этилового спирта вырос на 126,9%, водки и ликероводочной продукции на 154%, темп роста уплаченных акцизов возросли на 67% по сравнению с 1998 г.

Легальные производители получили определенные возможности для вытеснения с рынка нелегалов, отчасти этому способствовала сдержанная акцизная политика государства.

Несмотря на девальвацию рубля осенью 1998 г., ставки акцизов на алкогольную продукцию с 1 января 1999 г. были увеличены до приемлемого уровня - 20%. Как следствие, легальное производство за 1999 г. выросло на 54,6%. Значительно усилился контроль за качеством алкогольной продукции, в результате чего на протяжении последних 5 лет наблюдалась устойчивая тенденция к снижению смертности населения в результате случайных отравлений алкоголем.

В то же время проблема нелегального производства алкогольной продукции остается острой. В относительно благополучном 1999 г. нелегально производимая продукция составляла около 40% всей производимой алкогольной продукции.

Резкое увеличение в соответствии с Законом РФ от 2 января 2000 г. N 2-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акцизах" ставок акцизов на алкогольную продукцию поставило в трудное положение легальных производителей алкогольной продукции, которые не выдерживают конкуренции.

По данным Госкомстата России, по итогам I квартала 2000 г., по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, в России произошло снижение производства водки и ликероводочной продукции на 10,4%, сокращение отгрузки ликероводочными заводами продукции собственного производства - на 18,1%.

В Московской области производство сократилось на 29,7%, отгрузка продукции снизилась на 36,7%. Во Владимирской области производство и отгрузка продукции упали на 32%. Особенно заметный спад производства отмечается в Тверской, Ярославской, Белгородской, Курской, и Ульяновской областях.

Появилась тенденция к росту нелегального производства и снижению показателей легального производства. В январе 2000 г. легально было произведено водки и ликероводочных изделий 93,7% от уровня января 1999 г. В феврале 2000 г. - уже 91,5% от уровня февраля 1999 г. В марте произведено - 82,7% от уровня марта 1999 г., а отгружено - 78,5%.

После повышения в 2000 г. ставок акцизов цены на водку (самый употребляемый населением вид алкогольной продукции) для части населения оказались неподъемными. Выросло потребление алкогольных суррогатов и, как следствие, возросла смертность от случайных отравлений алкоголем.

По данным Госкомстата России, в январе - феврале 2000 г. по сравнению с аналогичным периодом в 1999 г. в среднем по Российской Федерации смертность от случайных отравлений алкоголем увеличилась на 45,7% (с 4126 случаев до 6013 случаев).

Нам представляется, что периодическое повышение акцизов на алкогольную продукцию не является простой индексацией. Каждое изменение ставок акцизов надо оценивать, исходя из конкретной экономической ситуации и динамики социально - экономических факторов (уровень и структура потребления алкоголя населением, уровень нелегального производства, уровень доходов населения и т.д.).

Обстоятельства складываются таким образом, что дальнейшее повышение акцизов на алкогольную продукцию может значительно дестабилизировать алкогольный рынок. Мало того, неразумная акцизная политика усиливает тенденцию к сепаратизму регионов.

Очевидно, что действовавший до сих пор механизм взимания акцизов обладал рядом недостатков. С одной стороны, основная налоговая нагрузка лежала на предприятиях - производителях и импортерах алкогольной продукции. Это ставило их в крайне сложное положение по сравнению с нелегальными производителями алкогольной продукции. С другой стороны, согласно Закону о федеральном бюджете акциз поровну делился между федеральным бюджетом и бюджетом того региона, на территории которого находится производитель, т.е. субъект Федерации получал половину акциза с продукции местных производителей. С ввозимой продукции региональные бюджеты ничего не получали. Поэтому региональные администрации были заинтересованы в устранении ненужной конкуренции местным производителям и в создании системы дополнительных сборов с ввозимой алкогольной продукции. В ряде регионов сбор с ввозимой водки превышает 10 руб. с бутылки емкостью 0,5 л. Поскольку увеличился привоз нелегальной продукции, в данном направлении ситуация развивается практически во всех регионах. Муниципальные образования экономически не заинтересованны в продаже алкогольной продукции, за исключением тех, на территории которых находятся предприятия по производству алкогольной продукции.

Продолжается практика ложного экспорта этилового спирта: в целях уклонения от уплаты акцизов организации заключают фиктивные контракты с зарубежными фирмами о поставках продукции на экспорт, фактически реализуя ее на внутреннем рынке. Тем самым государству наносится ущерб в размере суммы НДС и акциза.

Не создана действенная система контроля, препятствующая попаданию в алкогольную продукцию спиртов из непищевого сырья. Традиционным источником поступления этилового спирта в незаконный оборот в последние годы стали отечественные предприятия, выпускающие технический гидролизный и синтетический этиловый спирт.

Ситуация выглядит парадоксально на фоне того, что при официально декларируемой загруженности мощностей по производству алкоголя на 25 - 30% в России продолжает активно лицензироваться ввод новых мощностей в основном по розливу алкоголя. За период с 1994 г. по 1997 г. на федеральном уровне выдано свыше 808 лицензий на подобные производства. Объяснить подобный переток и "замораживание" капитала можно только тем, что основной доход предприятия получают от производства нелегального алкоголя.

Материалы проверки Счетной палаты от 6 декабря 1999 г. N 01-1482103 наглядно показывают отсутствие системного подхода к оценке ситуации на алкогольном рынке со стороны различных федеральных ведомств и, как следствие, несогласованность их действий по реализации положений действующего законодательства о государственном регулировании алкогольного рынка.

Принятие в январе 1997 г. Федерального закона "Об акцизах", в котором был радикально изменен порядок взимания акцизов - была установлена единая фиксированная ставка (на спирт - 12 руб., на алкогольную продукцию - 45 руб. за 1 л безводного 100%-го этилового спирта) - привело к тому, что сумма внесенных налогов за водку и ликероводочные изделия в консолидированный бюджет в 1997 г. выросла по сравнению с 1996 г. почти в два раза (с 5395 до 9431 млн руб.).

За период с 1997 г. до 2000 г. произошел двух - трехкратный рост сбора акцизов (с 1335 и 2958 млн руб. соответственно в I и IV кварталах 1997 г. до 3766 и 6105 млн руб. в тех же кварталах 1999 г.). В то же время на фоне общего роста произошли два серьезных сбоя в сборе акцизов - провал в I - III кварталах 1998 г. и резкое замедление темпов роста в I квартале 1999 г. Это было связано, прежде всего, с падением уровня легального производства во II - III кварталах 1998 г. по сравнению с соответствующим периодом 1997 г. и прекращением наметившегося в III - IV кварталах 1998 г. роста легального производства в I - III кварталах 1999 г. Очевидно, что эти явления стали следствием повышения ставки акцизов, проведенного в феврале и декабре 1998 г.

В 1998 г. после повышения ставки акциза с 45 до 50 руб. при росте расчетного значения суммы акцизов, заложенной в цену реализованной продукции, с 8 до 9,1 млрд руб. в квартал, произошло существенное снижение уровня сбора акцизов. При этом во II и III кварталах сборы акцизов были ниже, чем в 1997 г., а собираемость акцизов снижалась в течение всего 1998 г. (увеличивалась разность между расчетным значением и фактически собранными акцизами).

Можно утверждать, что положение дел было бы значительно хуже, если бы при рассмотрении проекта бюджета на 1998 г. и Закона об акцизах Совет Федерации Федерального Собрания не отклонил предложения об увеличении акцизов на спирт на 25% (до 15 руб.) и на водку - на 22,2% (до 55 руб.).

Совет Федерации учел, что повышение ставки акциза на крепкие алкогольные напитки, составляющие основной удельный вес в структуре производства алкогольной продукции легальных производителей, нарушит тенденцию увеличения легального производства.

Однако ситуация вновь обострилась в первом квартале 1999 г. после повышения акцизов до 60 руб. Рост легального производства в 1999 г. практически прекратился и застыл на уровне 55% от всей потребленной продукции, достигнутом в IV квартале 1998 г. При этом следует отметить, что рост производственных мощностей, имевший место в 1998 г. с 352 до 380 млн дкл, продолжался и в 1999 г., в котором количество предприятий выросло на 13%, несмотря на то, что в 1998 г. производственные мощности использовались лишь на 24%. Таким образом, можно сделать вывод, что рост производственных мощностей, по темпам совпадающий с ростом легального производства, при неизменно низкой загрузке оборудования свидетельствует о постоянстве теневой составляющей рынка.

Законом РФ N 2-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об акцизах" в связи с ростом среднего уровня цен на потребительские товары специфические (твердые в абсолютной сумме на единицу измерения) ставки акцизов на подакцизные товары, в том числе на алкогольную продукцию, увеличены. При этом индексация размеров специфических ставок акцизов, предусмотренных данным Законом, произведена в соответствии с решением согласительной комиссии при рассмотрении проекта федерального бюджета на 2000 г., согласно которому ставки акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 25% увеличены на 40%, а на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 25% - на 30%. В целях поддержки отечественного виноделия ставка акциза на вина натуральные сохранена на ранее действующем уровне, то есть в размере трех рублей за 1 л.

Однако Минфин России отмечал, что при увеличении ставки акциза на водку на 40%, доля акцизов в отпускной цене водки предприятия - производителя (с учетом роста цен на сырье) снижена с 64 до 59,4%. До 1997 г. удельный вес акциза в оптовой цене водки составлял 85%, в 1999 г. - 60 - 65%.

Как показывает анализ производства водки и ликероводочных изделий в целом по Российской Федерации, увеличение ставок акцизов на алкогольную продукцию не отразилось на объемах ее производства. Так, за январь - апрель 1997 г. объем производства водки и ликероводочных изделий составлял - 20,3 млн дкл, за соответствующий период 1998 г. - 24,5 млн дкл, 1999 г. - 41,3 млн дкл, 2000 г. - 35,8 млн дкл. В 2000 г. отмечен ежемесячный рост производства водки и ликероводочных изделий. В федеральный бюджет Российской Федерации за пять месяцев поступило акцизов по спирту этиловому, водке и ликероводочным изделиям на сумму 5635 млн руб., в то время как за аналогичный период 1999 г. - 3915 млн руб.

В то же время, ссылаясь на увеличение ставки акциза, ПКФ "Спирт", например, отмечает, что за 7 месяцев 2000 г. производство алкогольной продукции по сравнению с тем же периодом прошлого года сократилось. Выработано спирта этилового из пищевого сырья 30,9 млн дкл, водки и ликероводочных изделий 62,5 млн дкл. Темп роста соответственно составил 93,2% и 87,6%.

Коэффициент использования мощности по сравнению с 1999 г. также уменьшился с 55,1% до 49,3% по спирту, с 35,4% до 28,2% - по водке и ликероводочным изделиям.

Более 85% производителей водочной продукции за 7 месяцев 2000 г. не достигли уровня того же периода 1999 г. В ряде областей предприятия ликероводочной отрасли практически остановили производство.

Производители подпольной водки, а также самогона незамедлительно воспользовались ситуацией, чтобы потеснить легальных производителей на алкогольном рынке. Производство технического спирта увеличилось в сравнении с тем же периодом прошлого года на 39,7%.

Вместе с тем однозначно негативной ситуация не выглядит: производство водки возросло и темп роста составил в Ленинградской области 148,8%, г. Москве - 122%, Самарской области - 111,5%, Свердловской области - 114,2%.

Представление о роли акцизов в налоговых доходах бюджета дает их удельный вес. Этот показатель увеличился в I квартале 2000 г., резко снизился во втором и усреднился в третьем. При этом значение рассматриваемого показателя для территориальных бюджетов, как правило, чуть выше, чем для федерального.

Доля акцизов на алкоголь в налоговых доходах консолидированного бюджета за 9 месяцев 2000 г. составил 2,6%, что ниже соответствующего периода 1999 г. на 0,8%. Характерно, что налоговые доходы за год (9 месяцев 1999 г. - 9 месяцев 2000 г.) выросли на 74,8%, а поступления акцизов на алкогольную продукцию только на 26,5% (для справки поступления акцизов в целом в консолидированном бюджете увеличилось за 9 месяцев на 55,5%). При этом очевидно, что доля акцизов на алкогольную продукцию сильно не меняется, что видно по примеру 1998 г., где доля акцизов в консолидированном бюджете составляет 3,0%, доля в федеральном бюджете - 2,99%, в территориальном - 3,1%.

В результате изучения практики применения акцизов на алкогольную продукцию можно сделать главный вывод - основные резервы повышения собираемости этого налога следует искать не в области совершенствования налогового законодательства и увеличения (в какой-то степени - индексирования) ставки акцизов, а в области пресечения нелегального оборота продукции. Это задача не столько для финансовых и налоговых органов, сколько для правоохранительных.

Конечно, правоохранительные органы принимают меры по выявлению нелегальных "винокуров". Только за I квартал 2000 г. было закрыто 769 подпольных цехов, а за 1999 г. - 4895. Однако несовершенство законодательства позволяет правоохранительным органам применить к подпольщикам либо ст.159 УК РФ (мошенничество), либо 171 (незаконное предпринимательство) и то только в том случае, если будет доказан факт реализации этой нелегальной продукции. Адвокаты, используя несовершенство законов, легко избавляют предпринимателей от ответственности. А те в свою очередь быстро восстанавливают разоренное производство и продолжают преступную деятельность.

Для перекрытия каналов реализации нелегальной алкогольной продукции через физических лиц необходимо внести дополнения в Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях, предусматривающие уголовное наказание и высокие штрафы, налагаемые на физических лиц за торговлю нелегальной алкогольной продукцией.

Кроме того, ценовая политика отдельных предприятий отрасли подстраивается под сложившиеся цены теневого рынка. Дошло до того, что в отдельных регионах развернута даже конкуренция с нелегальной водкой. Там местные органы власти за счет части регионального акциза уменьшают цену водочной продукции.

Увеличение Правительством РФ ставок акцизного налога с 1 января 2000 г. на 40%, а также инфляционные процессы, происходящие в стране, привели к тому, что рост цен на алкогольную продукцию в мае текущего года по сравнению с декабрем 1999 г. оказался выше, чем на продовольственные товары в целом по России и индекс потребительских цен соответственно составил 128,4% и 124,4%. В июне 2000 г. тенденция сдерживания роста цен на предприятиях ликероводочной отрасли возобновилась. Так, индекс цен на потребительские товары составил 102,6%, на продовольственные - 103,3%, на алкогольную продукцию - 101,4%.

"Соревнование" предприятий алкогольной отрасли с теневой водкой по ценовому фактору, а также порочная практика давления руководителей регионов на директоров спиртовых заводов в части отпуска спирта по ценам, не отвечающим сложившимся затратам, не способствует финансовому оздоровлению предприятий, выпускающих легальную продукцию.

Каковы дополнительные резервы роста поступлений акцизов на алкогольную продукцию?

По экспертным оценкам, исходя из объема потребления абсолютного алкоголя на человека емкость алкогольного рынка России составляет порядка 140 млн дкл спирта или соответственно 600 млн дкл алкоголя крепостью 40%, прогноз составлен с учетом всех видов алкогольной продукции, в том числе и домашней выработки).

Официальная статистика оборота алкоголя оперирует объемами декларируемого производства пищевого спирта, которые в разные годы составляло от 30 до 90 млн дкл в год. Из этих же данных составлялся прогноз акцизных поступлений. При этом размер акциза устанавливается в зависимости не от реальной емкости российского алкогольного рынка и возможных объемов легального производства, а от условно устанавливаемого размера акциза, уровня его собираемости в прошедшем периоде и среднегодового уровня инфляции. Упор на административные методы регулирования сбора акцизов без совершенствования средств технического контроля и механизмов государственного, в том числе экономического регулирования, стал основной причиной увеличения нелегального производства алкоголя и замораживания капитала в производствах, работающих на 15 - 20% от заявленной мощности.

Представляется, что меры по повышению сбора акцизов на алкогольную продукцию должны прежде всего включать контроль за производителями этой продукции с целью недопущения незаконного оборота и ложного экспорта.

Подписано в печать Н.И.Малис

11.04.2001 Старший научный сотрудник

НИФИ Минфина России,

кандидат экономических наук

А.В.Веселова

Экономист

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——