"Налоговый вестник", N 10, 1999

ОБ ОСНОВНЫХ АСПЕКТАХ РАСЧЕТА НАЛОГОВОЙ БАЗЫ

Налоговая система Российской Федерации является не только фундаментом экономической стабилизации страны, но и важнейшим фактором прогресса в рыночных преобразованиях. В условиях экономического спада и сужения налоговой базы особо актуальной является проблема своевременного пополнения государственного бюджета, его сбалансированности по доходам и расходам, сокращения дефицита и внешнего долга, обеспечения финансирования федеральных и региональных потребностей. Поэтому обеспечение роста налоговых поступлений и повышение уровня собираемости налоговых платежей стало приоритетной задачей.

В то же время необходимость повышения эффективности производства на всех его стадиях, устранения диспропорций, возникших в ходе структурной перестройки промышленности, а также повышения реального жизненного уровня основной массы населения требует снижения налоговой нагрузки прежде всего на реальный сектор экономики и отечественных товаропроизводителей. Кроме того, нужно создавать благоприятные условия для наращивания оборотных средств предприятий и стимулирования их инвестиционной деятельности.

Одним из путей разрешения указанного противоречия является переход к рациональной системе бюджетно - налогового планирования и прогнозирования, которая обеспечивает реализацию качественных и количественных параметров бюджетных назначений, определенных с учетом реальной налоговой базы и соответствующего налогового потенциала субъектов Российской Федерации. Это согласуется с реализуемой концепцией налоговой реформы, основными целями которой являются поэтапное снижение и выравнивание налогового бремени, обеспечение принципов справедливого налогообложения, повышение роли налогов среди иных источников государственных финансов.

С позиции налоговых органов налоговое планирование, исходя из задачи полноты исполнения доходной части федерального бюджета, должно учитывать основные направления налоговой и инвестиционной политики государства результаты анализа данных о ходе исполнения текущих налоговых обязательств выпадающие в связи с применением всех разрешенных законодательством льгот по налогам и сборам доходы бюджета и другие факторы.

В таком понимании исходной составляющей налогового планирования должно быть определение налоговой базы, которая согласно ст.52 части первой Налогового кодекса Российской Федерации представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристики объекта налогообложения и определяется для каждого вида налога. Расчет налоговой базы должен проводиться в региональном разрезе с учетом отраслевой структуры по каждому виду налогов. При этом налоговое планирование должно основываться на результатах анализа исполнения текущих налоговых обязательств, а также мониторинга и прогноза макроэкономической ситуации в регионах.

Таким образом, в формировании налоговой базы определяющее значение имеет региональный аспект, преломляющийся в практических расчетах через оценку налогового потенциала региона. Рассматривая налоговый потенциал региона как максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, следует учитывать большую территориальную дифференциацию субъектов Российской Федерации по социально - экономическим условиям и по их доле в поступлениях налогов и сборов в федеральный бюджет. Так, более 60% поступлений в федеральный бюджет приходится на 8 - 10 регионов и около 40% - на остальные субъекты Российской Федерации. Очевидно, значимость отдельных субъектов Российской Федерации в формировании доходной части федерального бюджета обусловливается существенными различиями в их экономическом развитии, отраслевой структуре хозяйства, интенсивности региональных и межрегиональных потоков товаров, финансовых ресурсов и услуг.

Так, в последние годы в производстве внутреннего валового продукта существенно возросла доля главной нефтяной и газовой базы России - Западной Сибири, производящей основную часть экспортной продукции. Выросла доля и главной металлургической базы страны - Урала, в то время как движение финансовых потоков сосредоточилось, в основном, в центральных регионах. Это связано прежде всего с внутрикорпоративными интересами крупных налогоплательщиков, приводящими к концентрации денежных средств в финансовых центрах России, и недостаточным развитием банковского сектора в регионах.

Соответственно выявились значительные расхождения по показателю, характеризующему отношение поступления налоговых платежей к валовому внутреннему продукту регионов. Например, в Республике Коми в 1998 г. отношение поступления "живых" денег к ВВП составило 1,48%, в то время как в Москве этот показатель достиг 12,75%. В I квартале 1999 г. отношение поступления "живых" денег к ВВП составило в Псковской области - 2,89%, в Санкт - Петербурге - 9,52%, в Москве - 19,92%.

Такая ситуация объясняется не столько эффективностью работы налоговых органов, сколько сложившейся налоговой базой и соответствующим движением финансовых потоков, что предопределяет необходимость применения индивидуального подхода при расчете налоговой базы для каждого региона.

Исходной предпосылкой для объективного определения налоговой базы субъектов Российской Федерации и расчета на этой основе налогового потенциала должно быть формирование системы показателей, определяющих тенденции развития макроэкономической ситуации в регионе, а также воздействие отраслевых и региональных факторов и сложившейся структуры финансовых потоков, влияющих на состояние налоговой базы и перспективу ее развития. При этом расчет налоговой базы должны в первую очередь включаться показатели, оказывающие ключевое влияние на ее формирование, такие, как:

- место и роль региона в общей системе хозяйства России;

- специализация региона по отраслям хозяйства, особенности размещения и функционирования основных отраслей хозяйства;

- численность населения региона, доля городского населения (коэффициент урбанизации);

- валовой региональный продукт в разрезе основных отраслей;

- объем выпуска промышленной продукции в физическом и денежном выражении в разрезе основных отраслей промышленности;

- финансово - экономическое состояние предприятий основных отраслей региона, количество прибыльных и убыточных предприятий;

- уровень и динамика заработной платы (информация о задолженности по заработной плате позволяет определить выпадающие доходы бюджета по подоходному налогу);

- крупнейшие налогоплательщики региона;

- объемы экспортных поставок в разрезе отраслей экономики региона (для прогноза сумм возмещения НДС предприятиям - экспортерам).

При расчете налоговой базы регионов должны учитываться оценки доходности территориальной собственности регионов и бюджетной эффективности, качества производственной и социальной инфраструктуры и потребностей в технологическом обновлении отраслей региона, ресурсной базы региона, транспортной обеспеченности и т.д.

Кроме того, необходимо учитывать ряд факторов, оказывающих значительное влияние на налогооблагаемую базу: неплатежи в экономике, задолженность по заработной плате, практикуемые формы расчетов (денежные, бартерные, вексельные) и т.д. Обязателен анализ влияния основных и крупных налогоплательщиков (включая финансово - банковские и финансово - промышленные холдинги) на изменение налоговой базы в регионах: их финансового состояния, форм расчетов, правового статуса и холдинговой структуры. Уместно отметить, что заложенная в форме N 5-НБН "Отчет о базе налогообложения по основным видам налогов" информация носит обобщенный характер и не дает четкого представления о налоговом потенциале отраслей экономики и наиболее крупных профилирующих предприятий региона.

Приведенные показатели должны составить основу информационной базы расчета совокупного дохода региона, его экономического, финансового и налогового потенциалов. Эта информационная база будет свидетельствовать о возможностях экономического роста региона и соответствующем росте объемов налоговых поступлений. Данное обстоятельство имеет важное значение при очередном формировании бюджетов всех уровней, поскольку в них должны более достоверно отражаться потребности регионов в федеральных ресурсах в виде субсидий, субвенций, дотаций и трансфертного финансирования.

Использование предлагаемой системы показателей создает предпосылки для определения функциональных зависимостей между выбранными макроэкономическими показателями и состоянием налоговой базы и, как следствие, для объективной оценки налогового потенциала в отраслях экономики и регионах страны.

Комплексная оценка макроэкономической ситуации в субъектах Российской Федерации в сочетании с анализом поступлений налогов, тенденций развития налоговой базы и разработкой предложений по корректировке налогового законодательства создает основу для своевременного и обоснованного составления бюджетов, а также объективного перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.

Работа должна органично сочетаться в этом направлении с формированием качественно новой системы межбюджетных отношений, основанной на сбалансированном разграничении доходных и расходных бюджетных полномочий между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, при котором объем доходных полномочий бюджетов субъектов Федерации должен полностью соответствовать объему полномочий по расходам, закрепленным за данным уровнем власти. При таком распределении планируемых доходов между бюджетами всех уровней представляется возможным повысить заинтересованность и ответственность на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации за наиболее полный и своевременный сбор налогов, рост налогового потенциала, а также уменьшить значение перераспределительных процессов (нормативно - долевых дотаций, субвенций) и тем самым минимизировать встречные потоки финансовых средств. Такой подход при распределении финансовой помощи за счет средств федерального бюджета позволит сосредоточить внимание на тех регионах, где имеющийся налоговый потенциал не позволяет покрыть минимально необходимые бюджетные расходы.

К сожалению, показатели налогового потенциала, собираемости налогов и сборов, а также методика расчета налоговой базы, на основе которых определяются задания по поступлению доходов в бюджетную систему, до сих пор не являются признанными экономико - статистическими показателями. Неопределенный статус этих показателей снижает эффективность налогово - бюджетного процесса, хотя, например, падение среднего показателя собираемости даже на несколько процентов влечет за собой значительный недобор налогов. Именно поэтому показатели налогового потенциала и собираемости налогов, методы их оценки должны рассматриваться в качестве полноправных инструментов бюджетно - налогового планирования и статистического учета. Определенным шагом в этом направлении является предложение Минфина России, выдвинутые при разработке проекта "Методики распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2000 год", - для оценки налогового потенциала регионов использовать показатель валовых налоговых ресурсов субъектов Российской Федерации, который рассчитывается по среднероссийской доле налоговых изъятий из валового регионального продукта, произведенного в основных отраслях экономики регионов.

Следует также обратить внимание на необходимость совершенствования существующей схемы отчетности, которая предполагает отражение сальдированного результата поступления налогов и сборов и возмещения на счета плательщиков налогов, пеней и штрафов. Это ведет к искажению показателей о суммах мобилизованных налогов и сборов и, следовательно, искажает данные о работе налоговых органов по сбору налоговых платежей. Поэтому помимо кассового исполнения федерального бюджета целесообразно учитывать данные о суммах денежных средств, возвращенных на расчетные счета налогоплательщиков в отчетном периоде, используя сведения, полученные от территориальных органов федерального казначейства.

С целью решения комплекса вышерассмотренных вопросов в марте текущего года в МНС России был создан Департамент экономического анализа и планирования налоговых поступлений, к компетенции которого были отнесены разработка системы показателей определения налоговой базы по всем видам налогов, контролируемых Министерством, в региональном и отраслевом разрезах и установление на этой основе контрольных показателей по мобилизации доходов в федеральный бюджет.

В настоящее время в Департаменте проводится работа по уточнению методик расчета поступлений налогов и сборов по каждому виду налога с целью учета ряда показателей, характеризующих региональную специфику формирования налоговой базы. Дорабатывается проект Налогового паспорта региона, где будет дана комплексная экономическая характеристика региона в динамике, включающая его общую социально - экономическую характеристику, сводную группу основных экономических показателей, необходимых для расчета налоговой базы, а также показатели поступления налогов и сборов, задолженности, льгот, выполнения бюджетных назначений, налоговой нагрузки и т.д.

В качестве пилотного проекта осуществляется формирование Налогового паспорта по Москве и Московской области. После этого проект паспорта будет представлен для рассмотрения в региональные органы МНС России.

Предлагаемый макроэкономический подход к расчету налоговой базы и анализу налогового потенциала позволит более обоснованно подходить к определению контрольных показателей по мобилизации налогов и сборов в федеральный бюджет и выравниванию налоговой нагрузки. Таким образом, в рамках проводимой МНС России политики по переносу налоговой нагрузки с производственного сектора на потребительский будет обеспечен более взвешенный и целенаправленный подход, способствующий укреплению финансового положения реального сектора экономики и созданию условий для обеспечения надежной базы налоговых поступлений.

Подписано в печать Р.А.Саакян

24.09.1999 Государственный советник

налоговой службы III ранга,

к.э.н.

А.Д.Мельник

Советник налоговой службы

I ранга,

к.т.н.

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——